V SA/Wa 3022/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...].12.2011 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił M. M. kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego uzyskanych na podstawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. k/L. z dnia [...].11.2010 r. w wysokości 1712,79 zł wraz z odsetkami. Na powyższą kwotę składa się: a) jednolita płatność obszarowa (j.p.o.) w wys. 1107,32 zł.; b) uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych (u.p.o.) w wys. 605,49 zł., - które zostały przelane na konto M. M. w dniu [...].02.2011 r. Powyższą decyzję wydano ze względu na to, iż w efekcie ustalenia (pozyskania w dniu 8.03.2011 r. informacji), że od 1.01.2010 r. działki deklarowane do płatności były wydzierżawione. Organ wznowił postępowanie i decyzją z dnia [...].05.2011 r. orzekł o uchyleniu własnej decyzji i o odmowie przyznania płatności. 2. W efekcie wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] 06.2012 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny, a Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...].04.2013 r. skargę odrzucił. 3. W dniu [...].06.2013 r. M. M. sporządziła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].06.2012 r., podnosząc, że: a) decyzja została wydana przez niewłaściwy organ (mógł ją wydać Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi) – arg. ex art. 127 w zw. z art. 18 pkt 3 i art. 19 k.p.a.; b) decyzja wydana została bez podstawy prawnej, a także z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; c) istnieje sprzeczność pomiędzy sentencją decyzji a uzasadnieniem (decyzja z [...] 05.2011 r. uchyliła decyzję o odmowie przyznania płatności za rok 2010 natomiast w uzasadnieniu odmówiono przyznania płatności); d) Organ wiedział o umowie dzierżawy w związku ze złożeniem przez D. P. wniosku o nadanie nru identyfikacyjnego. 4. Decyzją z dnia [...]10.2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...].06.2013 r. o utrzymaniu w mocy decyzji tego Organu z dnia [...].12.2011 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. W efekcie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z dnia [...].02.2014 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. 5. Postanowieniem z dnia [...].06.2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1100/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. 6. Pismem z dnia [...].03.2014 r. M. M. złożyła kolejny wniosek – tym razem o unieważnienie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...].02.2014 r., "a także poprzednich decyzji wydanych w przedmiocie zwrotu dopłat za 2010 r.". W motywach wskazano, że: a) decyzja została wydana z obrazą art. 10 k.p.a., przed upływem 7 dni określonych zawiadomieniem doręczonym [...]02,.2014 r. Wysyłając pismo listem poleconym [...]02.2014 r. Skarżąca dotrzymała terminu, zaś kwestie te nie zostały ocenione bowiem decyzję wydano [...]02.2014 r.; b) decyzję wydano z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 3 oraz art. 157 § 1 k.p.a. w trakcie toczącego się postępowania dot. wznowienia. W szczególności postanowienie z dnia [...].03.2011 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślono też, że fakt dzierżawy był znany organom ARiMR przed wydaniem decyzji z [...].11.2010 r.; c) decyzja z dnia [...].12.2011 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem wydano ją w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia [...].11.2010 r.; d) decyzja o zwrocie należności narusza art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30.11.2009 r. (Dz.U. L 316 Z 2.12.2009 r.), jako że Skarżąca nie tylko zauważyła pomyłkę Organu ale wraz z dzierżawcami bezskutecznie ubiegała się o skierowanie dopłat do tych ostatnich, co dokumentuje stosowna korespondencja załączona do akt administracyjnych. 7. Decyzją z dnia [...] 05.2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] 02.2014 r., którą utrzymał w mocy akt administracyjny z [...].10.2013 r. odmawiający stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARiMR z [...].06.2012 r. orzekający o utrzymaniu w mocy decyzji tego Organu z [...].12.2011 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. 8. W dniu [...] 06.2014 r. M. M. sporządziła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. 9. Decyzją z dnia [...].08.2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].05.2014 r. 10. W skardze do Sądu – żądającej uchylenia zaskarżonej decyzji – M. M. wskazała na potrzebę "wydania na jej rzecz decyzji przyznania dopłat ([...] 11.2010 r.)". W zarzucie Skarżąca podniosła, że skoro dzierżawcom nadano numery identyfikacyjne, to musiało się to wiązać z uprzednim okazaniem umów dzierżawy. Na tę okoliczność wniosła o przesłuchanie w charakterze świadków dzierżawców. Dodatkowo zwrócono na naruszenie treści: - art. 10 k.p.a.; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak oceny zarzutu, że wydanie decyzji z 30.10.2010 r. poprzedziło powzięcie przez ARiMR wiadomości o umowie dzierżawy, a zatem "wznowienie w tej sprawie było pozbawione podstaw prawnych i nieważne jak jego skutki". Skarżąca dostrzega potrzebę przesłuchania w charakterze świadka dzierżawcy gospodarstwa celem ustalenia "ile razy wraz z wydzierżawiającym stawiła się w BP ARiMR aby uzyskać unormowanie swego stanu prawnego i bez sporządzenia obowiązkowego protokołu z tej czynności (art. 67 k.p.a.)". Przedłożone wraz ze skargą pisma świadczą, że Skarżąca przekazała dopłaty dzierżawcy. 11. W piśmie z dnia [...] 12.2014 r. Skarżąca podtrzymała argumenty zawarte w skardze. 12. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zawartymi z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie, bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może, zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi, bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca, bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a., lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a., lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. IV. Na wstępie – w kontekście zarzutów skargi – wskazać należy, iż podnoszone przez Skarżącą zarzuty wykraczają poza zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą a nie kontynuacja postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. To postępowanie ma na celu wyłącznie wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy. Jego zaś zakres wyznacza wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, którego treść została scharakteryzowana w p-kcie 6 uzasadnienia Sądu; stanowi on kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, a żądanie Skarżącej ma charakter "piętrowy", bowiem tyczy żądania stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji (zob. pkt 4 uzasadnienia Sądu). V. W kontekście tych uwag wskazać należy, iż Sąd w żadnej mierze nie może merytorycznie orzekać w przedmiocie zwrotu dopłat, o czym rozstrzygnięto decyzją ostateczną z dnia [...].11.2010 r., albowiem utrzymał ją w mocy Prezes ARiMR, a WSA w Warszawie skargę odrzucił (zob. pkt 1 i 2 uzasadnienia Sądu). Byłoby to naruszenie zasady ne bis in idem (nie wolno orzekać dwa razy w tej samej sprawie). Na marginesie wskazać należy, że Skarżąca nie neguje faktu, iż otrzymane dopłaty traktuje jako nienależne, albowiem sama wydzierżawiła posiadane grunty, co dowodzą dokumenty dzierżawy, a otrzymane pieniądze przekazała aktualnie posiadającym te nieruchomości. W ocenie Sądu - skoro Skarżąca dostrzegła fakt przyznania jej nienależnych świadczeń – winna je zwrócić ARiMR informując o tym Organ właściwego stopnia (w tym przypadku Kierownika BP ARiMR w [...]). W skardze skierowanej do Sądu M. M. nie wskazuje żadnych przepisów, które upoważniałyby ją do takiego zachowania, a mianowicie samowolnego dysponowania pieniędzmi publicznymi poprzez ich przekazanie dzierżawcom. VI. W kwestii załączonych do skargi dokumentów (k. 7 i nast. akt sądowych) wskazać należy, że pochodzą one z okresu 2011 – 2014 r., a żaden z nich nie nosi potwierdzenia (prezentaty), że skierowano je do właściwych Organów, z wyjątkiem pisma z dnia [...].01.2011 r. (k. 8 akt sądowych), które jest załączone do akt administracyjnych i z jego treści wynika, że Skarżąca wskazuje odnośnie dopłat, że "od [...] 01.2010 r. mi nie przysługują, są natomiast do nich uprawnieni w/w Dzierżawcy". Tak więc uprawniona jest konstatacja, że od chwili zawarcia umów dzierżaw Skarżąca miała świadomość nienależności dopłat i konieczności ich zwrotu. Sama wskazuje w skardze, że środki te przelano na jej konto w lutym 2011 r. (k. 3 akt sądowych), a zatem po skierowaniu do Organu pisma z dnia [...].01.2011 r. VII. Załączone do sprawy dokumenty jednoznacznie wskazują więc, że M. M. w chwili otrzymania pieniędzy w lutym 2011 r. miała świadomość, iż są one nienależne, a zatem ich przyjęcie i przekazanie dzierżawcom było błędem skutkującym nałożeniem obowiązku ich zwrotu, co uczyniono decyzją z dnia [...].12.2011 r. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest pismo z dnia [...].03.2012 r. skierowane przez D. P. do BP ARiMR w L. bowiem dotyczy ubiegania się przez niego o dopłaty (zob. k. 7 akt sądowych); to samo dotyczy pisma Skarżącej do kierownika BP ARiMR w L. z [...].05.2011 r. (k. 9 akt sądowych), albowiem zapowiedziano w nim "korektę dokumentacji", której Skarżąca – w kontekście otrzymanych dopłat – nigdy nie dokonała (np. poprzez zwrot przyznanych płatności, połączone z korektą – przez wycofanie wniosku o dopłaty). VIII. Nie ulega wątpliwości, że trafny jest zarzut obrazy art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [...].02.2014 r. (patrz pkt 6a uzasadnienia Sądu) pomimo tego, że nie upłynął wyznaczony termin do złożenia oświadczenia przewidzianego tym przepisem. W ocenie Sądu nie może on być przedmiotem zarzutu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lecz Skarżąca winna ubiegać się o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tak więc to uchybienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia (zob. pkt III uzasadnienia Sądu). IX. W kwestii możliwości przesłuchania w charakterze świadka dzierżawcy wskazać należy, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest to możliwe; Sąd władny jest przeprowadzić tylko dowód z dokumentu (vide art. 106 § 3 p.p.s.a.) – zob. treść postanowienia Sądu zawartego w protokole rozprawy. X. Brak też było podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie wznowieniowe. Ustawodawca przewidział, że zupełnie inne są przesłanki wznowienia postepowania (art. 145 § 1 k.p.a.) i stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) – zob. treść postanowienia zawartego w protokole rozprawy. XI. Na marginesie zauważyć należy, że Skarżąca w toczącym się postępowaniu wznowieniowym winna wykorzystać część dokumentów załączonych do skargi - w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. XII. Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.