V SA/Wa 3027/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia ... grudnia 2012 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę Przedmiotem skargi z dnia ... grudnia 2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez – L. Sp. z o.o. w D. – (zwaną dalej: skarżącą) jest rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji - nr ... z dnia ... grudnia 2012 r. o prawidłowo przeprowadzonej ocenie wniosku nr ... (negatywnej ocenie protestu) o przyznanie dofinansowania w sprawie wniosku pn. "...." złożonego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś Priorytetowa: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, w ramach Działania 8.2.: Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; Wnioskiem zarejestrowanym pod numerem ... skarżąca wystąpiła o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś Priorytetowa: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, w ramach Działania 8.2..: Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B Pismem z dnia ... sierpnia 2012 r., ... Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. (dalej: "ZARR") poinformowała skarżącą o negatywnej ocenie złożonego przez nią wniosku z uwagi na stwierdzenie niepodlegających usunięciu uchybień tj. ze względu na niespełnione kryterium formalne – "Kompletność dokumentacji wymaganej na etapie aplikowania". ZARR zwróciła uwagę, iż: w części II. Opis Projektu Biznes Planu nie został wypełniony: • punkt 3 "Zasoby umożliwiające realizację projektu" pozycja "Inne zasoby techniczne niezbędne do realizacji projektu (należy wymienić)", • punkt 7 "Projekt jako inwestycja", • punkt 8 "Uzasadnienie dla poniesienia poszczególnych wydatków", • punkt 9 "Sposób finansowania projektu", • punkt 10 "Przedsiębiorcy współpracujący z wnioskodawcą - relacje i system B2B". W części III. Cele realizacji projektu Biznes Planu nie został wypełniony: • punkt 11 "Uzasadnienie realizacji projektu z punktu widzenia Wnioskodawcy", • punkt 12 "Cele projektu na poziomie produktu" pozycja "Procesy biznesowe objęte systemem B2B" oraz "Liczba przedsiębiorców objętych systemem B2B, którzy w ramach tego systemu wykorzystują zaawansowany podpis elektroniczny", • punkt 13 "Cele projektu na poziomie rezultatu", • punkt 14 "Dodatkowe korzyści z realizacji projektu:, • punkt 15 "Trwałość rezultatów projektu w okresie co najmniej 3 lat po zakończeniu projektu". W części IV. Finansowa realizacja projektu Biznes Planu nie został wypełniony: • punkt 17 "Założenia Wnioskodawcy do sprawozdania finansowego", • punkt 18 "Informacje dotyczące finansowania z kredytu, leasingu inwestycyjnego", • punkt 19 "Sytuacja finansowa wnioskodawcy oraz jej prognoza (w tyś. PLN)". Jednocześnie ZARR wyjaśniła, iż zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 5 Regulaminu przeprowadzania konkursu "Uchybieniami formalnymi o zasadniczym charakterze, które nie podlegają możliwości usunięcia są w szczególności: k) załączenie do wniosku o dofinansowanie, za pomocą Generatora Wniosku, nie wypełnionego Biznes Planu lub innego załącznika w miejsce wymaganego Biznes Planu, w tym: - całkowite niewypełnienie punktu 2 lub któregokolwiek z punktów części II lub III Biznes Planu (...), - całkowity brak liczb w którejkolwiek z tabel punktu 19 w części IV Biznes Planu". Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, skarżąca pismem z ... września 2012 r., wniosła protest podnosząc, iż załączany w generatorze wniosków biznes plan faktycznie nie miał wypełnionych części, co było spowodowane niemożliwością załączenia ostatecznego i kompletnego biznes planu – z powodu przekroczenia narzuconej przez organizatora konkursu maksymalnej dopuszczalnej wielkości plików. Ostateczna wersja biznes planu miała wielkość bliską ... MB i generator wniosków jej nie przyjmował. Wobec powyższego do wniosku o dofinansowanie dołączona została wcześniejsza, zawierająca braki wersja, ale nieprzekraczająca dopuszczalnego limitu. Skarżąca dodatkowo podniosła, iż w jej ocenie z zapisów Regulaminu przeprowadzania konkursu wynika, że o ile wniosek składany jest wyłącznie w formie elektronicznej, to biznes plan może być złożony w formie papierowej. Rozpatrując powyższy protest, pismem z dnia ... grudnia 2012 r., Minister Administracji i Cyfryzacji poinformował skarżącą o jego negatywnym rozpatrzeniu. W uzasadnieniu pisma Minister Administracji i Cyfryzacji przedstawił skarżącej, jak powinna była postąpić wybierając opcję 2 złożenia wniosku (tradycyjną), o której mowa w § 6 ust. 5 pkt 2 Regulaminu oraz wyjaśnił, iż skarżąca nie załączając do wniosku wydrukowanego i podpisanego Biznes Planu wypełnionego wcześniej za pomocą Generatora Wniosków nie spełniła kryterium Kompletności dokumentacji wymaganej na etapie aplikowania. Powyższe pismo z ... grudnia 2012 r. skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc alternatywnie o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości poprzez nakazanie przyjęcia wniosku skarżącej z ... września 2012 r. do merytorycznego rozpoznania ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj: 1. art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz poprzez działanie w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli w stosunku do organu administracji; 2. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; 3. art. 78 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przeprowadzenia dowodów żądanych przez stronę; 4. art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia bez oceny całokształtu materiału dowodowego. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1. § 6 ust. 5 pkt 2 Regulaminu przeprowadzania konkursu poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie; 2. § 7 ust. 1 pkt 5 lit. k) tiret 4 i 5 Regulaminu przeprowadzania konkursu, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Rozwijając zarzuty o charakterze merytorycznym skarżąca ponownie podniosła zarzuty przytaczane w proteście z dnia ... września 2012 r. i w tym kontekście zarzuciła organowi nie odniesienie się do istoty protestu i nie rozstrzygnięcie, którą wersję biznes planu ... Agencja Rozwoju Regionalnego powinna wziąć pod uwagę w procesie oceny wniosku o dofinansowanie. Dodatkowo, w ocenie skarżącej, Minister Rozwoju Regionalnego powtarzał jedynie argumenty przedstawione przez organ I instancji wyrażone w piśmie z dnia ... sierpnia 2012 r. Skarżąca nadto wyjaśniła, iż dołączenie do wniosku w generatorze niepełnej wersji biznes planu nastąpiło nie z winy skarżącej, która dołączyłby należytą wersję, gdyby było to możliwe ale z uwagi na fakt, że nie było możliwe dołączenie do wniosku plików większych niż ... MB. W konsekwencji, skarżąca zarzuciła ... Agencji Rozwoju Regionalnego, że w trakcie oceny formalnej poprawności wniosku popełniła błąd bowiem nie wzięła pod uwagę i w ogóle nie przeanalizowała podpisanej wersji biznes planu, który został do niej złożony w tradycyjnej formie. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż skarga jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Pełnomocnik podkreślił nadto, iż narzucony na wnioskodawców wymóg zgodności między wersją cyfrową dokumentu, a wersją papierową jest wymogiem wynikającym wprost z Regulaminu przeprowadzania konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712); zwanej dalej: "ustawa z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 ustawy z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b ustawy z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia Instytucji zarządzającej lub Instytucji pośredniczącej (której powierzono określone zadania) kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej Spółki o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013 (w skrócie: PO IG), Priorytet 8: Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.2 "Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B". Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia ... października 2007 r. nr ... w sprawie przyjęcia Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka w ramach pomocy wspólnotowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a następnie przyjęty uchwałą Rady Ministrów w dniu 30 października 2007 r. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 ze zm.). W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO IG wymienić trzeba ustawę z.p.p.r., rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 13 sierpnia 2008 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej na wspieranie tworzenia i rozwoju gospodarki elektronicznej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 153, poz. 956, z późn. zm.) oraz Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013 (tj. dokument zwany dalej uszczegółowieniem opracowany na podstawie PO IG, lata 2007-2013). W Załączniku 4.4 do wymienionego uszczegółowienia uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO IG, w tym w ramach systemu instytucjonalnego (dotyczącego tzw. postępowania przesądowego). Ponadto sposób przeprowadzenia konkursu jest unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 8, Działania 8.2), stanowiącym opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Regulamin przeprowadzenia konkursu stanowił załącznik do ogłoszenia o konkursie opublikowanego zgodnie z art. 29 ustawy przez Instytucję Wdrażającą – Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości na jej stronie internetowej. Dodatkowo jako załączniki do ogłoszenia o konkursie zostały umieszczone "Kryteria wyboru projektów", "Wzór wniosku o dofinansowanie projektu" i "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie". Wszyscy zgłaszający wnioski do konkursu mieli więc jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Należy podkreślić, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. W zakresie przygotowania wniosku, a następnie analizy jego treści niezwykle istotna jest "Instrukcja wypełnienia wniosku od dofinansowanie", która zawiera zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełniania poszczególnych części i rubryk wniosku. W zakresie zasad ogólnych należy wskazać na następujące istotne zapisy: Regulując wymogi formalne dotyczące przygotowania wniosku o dofinansowanie instrukcja podkreśla, iż "Wniosek powinien zawierać wszystkie wymagane niniejszą Instrukcją informacje umożliwiające dokonanie pełnej oceny pozwalającej na udzielenie wsparcia." (str. 1 Instrukcji) oraz "Rubryki opisowe wniosku o dofinansowanie muszą uwzględniać wszystkie wymagane w danym punkcie informacje wskazane w niniejszej instrukcji. Brak niektórych informacji może prowadzić do negatywnej oceny w odniesieniu do odpowiedniego kryterium merytorycznego. Po złożeniu wniosku o dofinansowanie na żadnym etapie nie ma możliwości uzupełniania lub modyfikowania informacji merytorycznych (w tym danych liczbowych) dotyczących projektu. Projekty opisane w sposób ogólnikowy, niespójny (rozbieżne dane) lub niejednoznaczny uniemożliwiają pozytywny wynik oceny merytorycznej" ( str. 2 Instrukcji). Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo stwierdziła, iż nie spełnia on kryterium formalnego: kompletność dokumentacji wymaganej na etapie aplikowania (kryterium 4). Należy wyjaśnić, iż zgodnie z § 6 ust. 5 pkt 2 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dla Priorytetu 8, Działania 8.2) formalne potwierdzenie złożenia wniosku o dofinansowanie i Biznes Planu poprzez złożenie podpisów przez osoby upoważnione do reprezentacji wnioskodawcy oraz wysłanie pozostałych wymaganych załączników musi nastąpić w ciągu 5 dni roboczych od dnia zarejestrowania wniosku o dofinansowanie w sposób polegający na podpisaniu wydruku obrazu wniosku o dofinansowanie oraz złożeniu załączników do tego wniosku w sposób tradycyjny. W przypadku dokonania formalnego potwierdzenia złożenia wniosku w sposób tradycyjny po wypełnieniu i zarejestrowaniu wniosku o dofinansowanie, za pomocą przycisku "Wydruk wniosku" należy pobrać obraz wypełnionego wniosku w formacie PDF. Pobrany obraz wniosku należy wydrukować i podpisać w sposób opisany w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. Następnie należy wydrukować i podpisać Biznes Plan załączony wcześniej za pomocą Generatora Wniosków do wniosku o dofinansowanie oraz dołączyć pozostałe wymagane załączniki – zgodnie z tą samą Instrukcją. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż wnioskodawca nie spełnił powyższego wymogu. Instytucja pośrednicząca zasadnie wskazała w odpowiedzi na skargę, że czynność złożenia wniosku wraz z załącznikami, a w szczególności z Biznes Planem jest czynnością złożoną polegającą na wypełnieniu i zapisaniu w Generatorze Wniosków wersji cyfrowych dokumentów (przy czym Biznes Plan wypełniany jest przy wytworzeniu pliku – wzoru dostępnego na stronie konkursu), a następnie potwierdzeniu złożenia wniosku poprzez przedłożenie podpisanych wydruków (zgodnie z § 6 ust. 5 pkt 1 Regulaminu potwierdzenie to nie jest konieczne, jeżeli dokumenty zostaną sygnowane bezpiecznym podpisem elektronicznym, co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło). Niesporne jest zatem, iż zapisy Regulaminu przeprowadzania konkursu nakładały na wnioskodawcę wymóg zgodności wersji cyfrowej Biznes Planu złożonego wraz z wnioskiem za pomocą Generatora Wniosków z podpisanym wydrukiem Biznes Planu wysłanym do Regionalnej Instytucji Finansującej. Instytucja pośrednicząca wyjaśniła w odpowiedzi na skargę, iż wypełnienie Biznes Planu w sposób opisany w Regulaminie daje możliwość złożenia dokumentu o długości około ... stron tekstu, przy czym załączony do wniosku o dofinansowanie wydruk Biznes Planu liczy ... stron. W powyższym kontekście uznać należy, iż nie jest zasadny zarzut, że dołączenie do wniosku w Generatorze niepełnej wersji Biznes Planu, nastąpiło nie z winy skarżącej, skoro z technicznego punktu widzenia Spółka miała możliwość prawidłowego wypełnienia Biznes Planu w Generatorze Wniosków. Z tych względów sąd uznał, że ocena wniosku nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.