V SA/Wa 303/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Arkadiusz Tomczak po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... grudnia 2017 r. nr ... w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżące Miasto [...] wniosło o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję własną z [...] października 2017 r. nr [...] określającą kwotę nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości 241.117 zł. Pełnomocnik strony skarżącej zaznaczył, że możliwość żądania ww. kwoty stworzy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody jak i spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Wskazał, że skarżąca jako jednostka samorządu terytorialnego działa na odstawie uchwalonego budżetu stanowiącego podstawę jej gospodarki finansowej. Podkreślił, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) do zadań wójta (burmistrza) należy w szczególności wykonywanie budżetu rozumiane jako gromadzenie dochodów i dokonywanie wydatków przewidzianych w budżecie stanowi ono główny etap prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego gospodarki finansowej na podstawie budżetu bądź w granicach wytyczonych uchwałą budżetową"(... (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz). Podniósł, że skarżąca gmina nie posiada wolnych środków, które mogłaby przeznaczyć na zapłatę bez kolizji z innymi niezbędnymi wydatkami. Konieczność zwrotu żądanej kwoty wiązałoby się z obowiązkowymi przesunięciami budżetowymi, a końcowo doprowadziłoby do ograniczenia [jak nie zahamowania] wykonania niezbędnych zadań własnych skarżącej, a w dalszej konsekwencji również do znacznego uszczerbku w poziomie ich wykonywania. Spowodowałoby to również zakłócenie w finansach skrzącej, stąd też ma ona ograniczoną możliwość dokonania jakichkolwiek ograniczeń w wydatkach. Powołał się tutaj na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał, iż żądana kwota, wynosząca niemal ćwierć miliona złotych, tycząca kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 może spowodować zachwianie płynności finansowej u większości jednostek samorządu terytorialnego z pokrzywdzeniem wykonywania zadań własnych, jak i zleconych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. (dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Postanowienia, o których mowa w § 3 i 4, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 p.p.s.a.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie cytowanego wyżej przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w omawianym przepisie zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r. o sygn. akt GZ 138/04 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06). Dokonując oceny wniosku w świetle przedstawionych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja wniosku sprowadza się do ogólnego twierdzenia, że realizacja decyzji stworzy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci zachwiania płynności finansowej gminy. Zaznaczyć jednak należy, iż okoliczności te nie zostały skonkretyzowane ani w żaden sposób uprawdopodobnione, w szczególności nie przedstawiono jakichkolwiek dokumentów źródłowych obrazujących sytuację finansową skarżącej gminy. W tym miejscu podnieść należy, że podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały budżetowej, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.). Uchwała ta zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe, które uelastyczniają proces wydatkowania środków publicznych. Art. 222 ust. 1 ww. ustawy stanowi, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu przewidziano także możliwość utworzenia rezerw celowych. Wykładnia językowa omawianej jednostki redakcyjnej wskazuje zatem, że utworzenie rezerwy ogólnej przez gminę jest obligatoryjne, zaś rezerwy celowe mają charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż jednostka samorządu terytorialnego nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej jest znacznie ograniczona. Uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania środków na ściśle określone cele, dla oceny czy zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. niezbędne jest w szczególności zbadanie uchwały budżetowej gminy pod kątem zaplanowanych rezerw budżetowych. Skarżąca (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) takiej uchwały nie przedłożyła. Co więcej, nie przedstawiła żadnych dokumentów, które pozwoliłyby Sądowi na ocenę tej sytuacji pod kątem spełnienia przesłanek odnoszących się do ochrony tymczasowej. W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń lub okoliczności, jednakże w taki sposób, aby Sąd miał możliwość dokonania kontroli ich prawdziwości. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji występowały w sprawie – Sąd musi mieć o nich wiedzę i możliwość zweryfikowania tej wiedzy, a dostarczenie odpowiednich informacji i dokumentów w tym zakresie obciąża stronę. Ponadto akcentuje się, iż podmiot występujący o ochronę tymczasową nie może oczekiwać od Sądu, aby ten, wyręczając go, niejako z urzędu poszukiwał usprawiedliwienia dla złożonego wniosku. Brak należytego uzasadnienia żądania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wyklucza dokonywanie jego merytorycznej oceny (por. postanowienia NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 498/12; z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II FZ 106/11; z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt II FSK 1501/11; z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt I FZ 219/11 i z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07). Reasumując, w ocenie Sądu skarżąca nie wykazała zaistnienia okoliczności, które mogłyby spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody czy spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Do wniosku nie dołączono dokumentów, których analiza mogłaby uprawdopodobnić spełnienie przesłanek umożliwiających Sądowi zastosowanie tymczasowej ochrony w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.