V SA/Wa 3034/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z [...] maja 2012 r. 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. M. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55, 20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Przedmiotem skargi złożonej przez A. W. (zwanego dalej Skarżącym) jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (zwanego dalej również organem odwoławczym lub II instancji) nr [...] z [...] października 2012r. utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej Prezesem ARiMR) Nr [...] (mylnie określoną jako [...]) z [...] maja 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwanego dalej Dyrektorem Oddziału ARiMR) Nr [...] z [...] stycznia 2011r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z/s w [...] (zwanego dalej Kierownikiem Biura ARiMR) Nr [...] z [...] listopada 2010r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] marca 2010 r. Skarżący zwrócił się o przyznanie na rok 2010 jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do powierzchni 1,96 ha. Decyzją z [...] listopada 2010r. Kierownik Biura ARiMR przyznał Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 do powierzchni działek rolnych w wysokości 1,89 ha stwierdzonej podczas kontroli administracyjnej. Dyrektor Oddziału ARiMR, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z [...] stycznia 2011r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] listopada 2010r. Zawiadomieniem z [...] maja 2011 r. Prezes ARiMR poinformował Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] stycznia 2011r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] listopada 2010 r. Decyzją z [...] lipca 2011 r. Prezes ARiMR stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] stycznia 2011r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] listopada 2010 r. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2012r. uchylił decyzję Prezesa ARiMR z [...] lipca 2011r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Prezes ARiMR, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] maja 2012r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] stycznia 2011r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] listopada 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku rozpoznania odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] października 2012r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...] maja 2012r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał przepisy prawa jakie znalazły zastosowanie w sprawie. Stwierdził na podstawie art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L Nr 316, s. 65 zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 1122/2009) oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051, ze zm., zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich) i art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), że Kierownik Biura ARiMR przyznał przedmiotowe płatności na rok 2010 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na zadeklarowanej działce ewidencyjnej Nr [...] zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych. Powyższe również zaakceptował Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymując, w wyniku odwołania zaskarżoną decyzję Kierownika Biura ARiMR. Tym samym zdaniem organu odwoławczego zasadnie Prezes ARiMR stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura ARiMR na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismem z [...] listopada 2012r. A. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2012 r., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że decyzja organu odwoławczego utrzymuje w mocy decyzję Prezesa ARiMR o nr [...], natomiast on składał odwołanie od decyzji nr [...]. Dlatego też stwierdził, że zaskarżona decyzja nie stanowi odpowiedzi na jego odwołanie z [...] czerwca 2012r. i w związku z tym poniósł szkodę, którą wycenił na 800 złotych. Postanowieniem z [...] stycznia 2013r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprostował sentencje swojej decyzji z [...] października 2012r. wskazując prawidłowy numer decyzji Prezesa ARiMR. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sady administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów zapadły w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W podstawie prawnej decyzji Prezesa ARiMR z [...] maja 2012 r. wskazano przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zatem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Może zostać wszczęte na wniosek lub jak w niniejszej sprawie urzędu. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Powołany art. 156 § 1 k.p.a. stanowi zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy orzekające założyły, że w sprawie przyznania płatności Skarżącemu w ramach systemu wsparcia bezpośredniego doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego tj. przepisu art. 3 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem przyznając wnioskodawcy płatności bezpośrednie na rok 2010 Kierownik Biura ARiMR przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Powyższe zostało zaakceptowane przez Dyrektora Oddziału ARiMR, który decyzja z [...] stycznia 2011r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR z [...] listopada 2010r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237 ). Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Badając sprawę w powyższym kontekście, Sąd stwierdził, że wskazane przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR z [...] listopada 2010r. oraz decyzji Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] stycznia 2011r. będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzje organów ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego wydane zostały bowiem w oparciu o właściwą - mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną art. 7 ust. 1, 1a i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, po stwierdzeniu w kontroli administracyjnej powierzchni działek rolnych (patrz: uzasadnienie decyzji Kierownika Biura ARiMR). Jak wyżej wyjaśniono cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. Natomiast w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia, czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni działki objętej wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działki wskazanej we wniosku z powierzchnią działki w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne (tak ustalono dla działki nr [...]) i następnie ustalić, czy płatność przyznano do działki innej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek (co w sprawie nie jest oczywiste ze względu na zapisy w decyzji Kierownika Biura ARiMR), do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. W zaskarżonej decyzji organ orzekający powołując się na przepis art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności w pomiędzy powierzchnią zgłoszoną do płatności przez skarżącego, a wielkością maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych, z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym załącznika graficznego oraz ortofotomapy. Stanowisko takie jest niewątpliwie słuszne. Nie wyjaśnienie ewentualnych rozbieżności stanowiłoby naruszenie przepisów procedury, nie stanowiłoby jednak rażącego naruszenia prawa. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcia bezpośredniego następuje w wyniku przeprowadzonej zgodnie z art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 kontroli administracyjnej, która stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c tego rozporządzenia dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy, tzn. polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym szczególnie na porównaniu powierzchni działek rolnych z wniosku z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowalną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne. Zgodnie z ww. przepisem płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowalny obszar. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że niezgodność pomiędzy działką zadeklarowaną, a działką w systemie identyfikacji działek nie oznacza, iż parametry działki określone w systemie identyfikacji są z pewnością prawidłowe i należy je bezwzględnie przyjąć jako podstawę ustalenia powierzchni kwalifikowanej do dopłat ale, że należy dokonać stosownych ustaleń, w tym przeprowadzając kontrolę na miejscu. Tak więc do ustalenia rzeczywistej powierzchni działki, do której przysługuje płatność, nie jest wystarczające przeprowadzenia kontroli polegającej na porównaniu powierzchni działki zgłoszonej we wniosku z powierzchnią działki wynikającą z właściwego rejestru, ale w przypadku wystąpienia wątpliwości należy przeprowadzić dalej idące postępowanie dowodowe w postaci kontroli na miejscu w gospodarstwie. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że Skarżący składając wniosek o przyznanie płatności deklarował powierzchnię działki w wysokości 1,96 ha. Natomiast organy obydwu instancji rozpoznając wniosek Skarżącego na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej (kontrole administracyjne z [...] sierpnia i [...] października 2010r.), w oparciu o system informacji geograficznej, ustaliły powierzchnię kwalifikowaną w wysokości 1,89 ha i do takiej powierzchni przyznały wnioskowane płatności. Zatem wbrew twierdzeniom organów rozpoznających sprawę w trybie nadzwyczajnym procedując z wnioskiem o przyznanie płatności organy ARiMR ustaliły powierzchnię kwalifikowaną do dopłat. Fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności a powierzchnią referencyjną wymaga, jak wyżej powiedziano, przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego nie stanowi rażącego naruszenia prawa w świetle przytoczonej wykładni przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia, że organy obydwu instancji oceniając złożony wniosek, nie wzięły pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce ewidencyjnej zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust.1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009. Oceniając decyzję nie można natomiast stwierdzić, czy prawidłowo zastosował tę wielkość. Wskazane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem przyjąć, wbrew twierdzeniom organu, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności, a Dyrektor Oddziału ARIMR tę decyzję utrzymał ją w mocy, stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności oraz decyzji utrzymującej w mocy tę decyzję, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę na nowo Prezes ARiMR weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Z przedstawionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 i 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz. 461).