V SA/Wa 3036/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2017r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Ł. z ... czerwca 2016r. nr ... w sprawie ze skargi Z. L. i G. L. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia ... września 2016r. nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania pomocy ze środków unijnych p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Ł. z ...czerwca 2016r. nr ... Z.L. i G.L. reprezentowani przez pełnomocnika w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] września 2016r. nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy przyznania pomocy ze środków unijnych, zawarli m.in. na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. z [...] czerwca 2016r. nr [...]. W uzasadnieniu złożonego wniosku wskazali, że konieczność zwrotu kwoty, która została uznana za pomoc nienależną spowoduje znaczne obniżenie wydajności prowadzonej przez skarżących działalności rolniczej, a nadto pociągnie za sobą dalsze decyzje, w szczególności mające charakter sankcji karnych, a które to decyzje w konsekwencji mogą wiązać się z powstaniem po stronie skarżących szkody. W treści odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu podał, że Prezes Agencji Rynku Rolnego nie rozpatrzył wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania przedmiotowych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z powyższego przepisu wynika, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu tymczasowe ukształtowanie stosunków. W szczególności, ta tymczasowa ochrona następuje do czasu rozpoznania skargi przez sąd, nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Stosownie do art. 61 § 6 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci bowiem moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (pkt 1) bądź z dniem uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (pkt 2). Możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie oznacza, że sąd jest zobligowany w każdym przypadku - niezależnie od okoliczności sprawy - uwzględnić wniosek strony skarżącej. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą automatycznego skutku suspensywności, a wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2011 r., s. 424). Przesłanką wstrzymania wykonania aktu jest niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, zaś ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. O znacznej szkodzie, w tym szkodzie majątkowej, można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków musi być także rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego wniosek o wstrzymanie dotyczy. Zatem, odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu powinno być trudniejsze niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. Podkreślić przy tym trzeba, że do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Na wnioskodawcy spoczywa bowiem ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje jedną z przesłanek określonych w art. 61 § 1 p.p.s.a. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych, zindywidualizowanych okoliczności, pozwalających ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. W tym zakresie sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu objętego skargą, sąd uwzględnia wszystkie okoliczności przemawiające za wnioskiem lub przeciwko niemu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest trafny pogląd, wedle którego w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. pojęcia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" są nieostre, wobec czego wymagają skonkretyzowania w postaci argumentacji strony skarżącej albo - w razie konieczności - zobrazowania opisanej we wniosku sytuacji za pomocą odpowiednich dokumentów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 935/11, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 992313). Przede wszystkim w sprawie wskazać trzeba, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., o czym była mowa wyżej, mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przykładowo, w postanowieniu z 28 września 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OZ 852/11, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie." Również w postanowieniu z 10 maja 2012 r., o sygn. akt II FZ 358/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony" (oba powołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że objęta wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzja (jak i pierwszoinstancyjna) o uchyleniu decyzji z [...] kwietnia 2013r. przyznającej pomoc oraz odmawiająca przyznania dalszej pomocy, we wznowionym postępowaniu, nie tworzy po stronie skarżących uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania). Jest to zatem wyłącznie akt administracyjny o charakterze procesowym. W sprawie niniejszej nie jest zatem możliwe orzeczenie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji (jak i decyzji organu I instancji). Warto w tym miejscu podnieść, że brak przesłanki "wykonalności" zaskarżonego aktu powoduje, że nie ma potrzeby czynienia ustaleń w zakresie obowiązku skarżących do przedstawienia w sposób przekonujący i pełny okoliczności przemawiających za koniecznością uwzględnienia wniosku. Nie można jednak nie dostrzec, że w tym zakresie skarżący nie przedstawili argumentacji, ani dokumentów, aby uzasadnić złożony wniosek. Sąd zauważa jednocześnie, że kwestia prawidłowości i legalności skarżonej decyzji będzie badana na etapie merytorycznego rozpoznawania skargi, i pozostaje bez wpływu na istnienie podstaw do przyznania ochrony tymczasowej. Z przedstawionych względów należało uznać, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku i zastosowania żądanej ochrony tymczasowej. Stąd, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a.