V SA/Wa 3072/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Anna Falkiewicz - Kluj, Protokolant - ref. staż. Małgorzata Skomiał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji I. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych na realizację projektu badawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz Fundacji I. z siedzibą w K. kwotę 200 zł (dwustu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Fundację [...] z siedzibą w K. (dalej: Fundacja, skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] maja 2014 r. o odmowie przyznania Fundacji środków finansowych na realizację projektu pt. "[...]", złożonego w ramach Programu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego pn. "Narodowy Program Rozwoju Humanistyki". Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Komunikatem z [...] listopada 2010 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: organ, Minister) ustanowił program pod nazwą ‘’Narodowy Program Rozwoju Humanistyki’’ (M. P. z 2010 r., Nr 86, poz. 1014). Wnioskiem z [...] lipca 2013 r. Fundacja wystąpiła do Ministra o przyznanie środków finansowych na realizację projektu pt. "[...]" - złożonego w ramach Narodowego Programu Rozwoju Humanistyki. Projekt Fundacji poddany został ocenie trzech recenzentów, którzy przyznali projektowi odpowiednio 90, 43 oraz 98 pkt, co dało średnią z recenzji w wysokości 77 pkt. Decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] Minister odmówił przyznania Fundacji środków finansowych na realizację powyższego projektu. W podstawie prawnej decyzji powołał art. 26 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm.; dalej: ustawa o zasadach finansowania nauki) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Zespół Doradczy – Rada Narodowego Programu Rozwoju Humanistyki przyznała wnioskowi w głosowaniu ocenę końcową 85 pkt w stuprocentowej skali i sklasyfikowała go na 135 miejscu listy rankingowej. Rada NPRH rekomendowała do finansowania wnioski do pozycji 170 listy rankingowej z oceną wyższą lub równą 80 pkt. Uwzględniając jednak środki finansowe zaplanowane na finansowanie konkursu, Minister zakwalifikował do finansowania wnioski z oceną końcową wyższą lub równą 90 pkt, do poz. 93 listy rankingowej. Korzystając z przysługującego uprawnienia Fundacja wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzuciła oparcie decyzji na wynikach postępowania opiniodawczego, które zostało przeprowadzone w sposób naruszający nie tylko ogólnie przyjęte zasady dyskursu naukowego (brak możliwości ustosunkowania się do opinii o projekcie), ale też w warunkach nie zapewniających bezstronności opinii a także w trybie godzącym w podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego. Strona skarżąca podniosła także zarzuty naruszenia: – art. 7, 77 i 80 k.p.a. - poprzez nie wyjaśnienie pełnego stanu faktycznego sprawy i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o niezweryfikowaną, choćby zdrowym rozsądkiem opinię zespołu opiniodawczego; – art. 9, 10 i 81 k.p.a. - poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, nie zawiadomienie strony o treści dowodu mającego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem stanowiącym podstawę decyzji i prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów; – art. 8 i 107 k.p.a. - poprzez lakoniczność uzasadnienia decyzji, nie dającego stronie szans na zrozumienie rzeczywistych przyczyn odmowy uznania jej wniosku. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja zarzuciła m. in., że w recenzji przyznającej projektowi 43 pkt, ocena wartości naukowej projektu sprowadza się do wyrażenia przez recenzenta uczucia niesmaku co do niektórych użytych we wniosku sformułowań i nie dotyka nawet jego merytorycznej zawartości. Fundacja nie zgodziła się z oceną recenzji wskazującą na skromny dorobek naukowy oraz organizacyjny przewidywanego kierownika projektu. Powołała się na wymieniony we wniosku dorobek naukowy oraz kwalifikacje organizacyjne przewidywanego kierownika projektu, nie dostrzeżone jednak przez recenzenta. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2014 r. Minister utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2014 r. Uzasadniając rozstrzygniecie organ stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej odmowy przyznania Fundacji środków finansowych na realizację projektu został poddany ocenie w trybie określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o zasadach finansowania nauki. Wniosek ten wraz z kompletem dokumentów skierowano do zespołu odwoławczego do spraw opiniowania wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw, który po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego stwierdził, że decyzja odmawiająca przyznania środków finansowych na realizację projektu jest zgodna z obowiązującymi procedurami i zasadami przyjętymi w ustawie o zasadach finansowania nauki oraz Komunikacie Ministra z [...] listopada 2010 r. o ustanowieniu programu pod nazwą "Narodowy Program Rozwoju Humanistyki". Organ stwierdził ponadto, że Fundacja została powiadomiona o zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami i wypowiedzenia się w tej sprawie, przy czym z uprawnienia tego nie skorzystała. W skardze na powyższą decyzję Fundacja wniosła o jej uchylenie, podnosząc zarzuty: 1. oparcia się przez Ministra na wynikach postępowania konkursowego, które zostało przeprowadzone w sposób naruszający nie tylko ogólnie przyjęte zasady dyskursu naukowego (brak możliwości autora na ustosunkowanie się do opinii o jego projekcie naukowym), ale też w warunkach nie zapewniających bezstronności opinii a zwłaszcza nie zapewniających ich racjonalnego wykorzystania - co narusza art. 27 ust. 3 pkt 4 ustawy o zasadach finansowania nauki nakładający na Ministra obowiązek sprawnej realizacji konkursu, przy czym sprawnej oznacza tu nie tylko prostej proceduralnie, ale również racjonalnej, logicznej i obiektywnej; 2. podjęcia decyzji w trybie godzącym w podstawowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenie następujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: – art. 7, 77 i 80 - poprzez nie wyjaśnienie pełnego stanu faktycznego sprawy i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie o niezweryfikowaną, choćby zdrowym rozsądkiem opinię zespołu opiniodawczego, – art. 9, 10 i 81 - poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, nie zawiadomienie strony o treści dowodu mającego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie zawiadomienie strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem stanowiącym podstawę decyzji i prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, – art. 8 i 107 - poprzez lakoniczność uzasadnienia decyzji, nie dającego stronie szans na zrozumienie rzeczywistych przyczyn odmowy uznania jej wniosku a w tym zupełne zignorowanie argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Skarżąca wniosła ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu skierowania jej do osoby niebędącej stroną w sprawie. W ocenie Fundacji przyjęty przez Radę NPRH i zaakceptowany przez Ministra sposób procedowania jest niewłaściwy, pozbawiony transparentności i sprzeczny z zasadami logicznego myślenia. Zgodnie z ogłoszeniem o konkursie projekty kierowane są do dwóch recenzentów, a jeśli rozbieżność ocen dwóch pierwszych recenzji okaże się większa niż 33%, sporządzana jest trzecia recenzja. W rozpoznawanej sprawie trzej recenzenci przyznali projektowi odpowiednio 90, 43 oraz 98 pkt, co pomimo dwóch recenzji oceniających projekt jako wyróżniający, czy wręcz wzorcowy, dało projektowi średnią 77 pkt. Wprawdzie Rada NPRH podniosła punktację projektu skarżącej do 85 pkt, jednak nie wystarczyło to do uzyskania grantu, skoro warunkiem jego przyznania było osiągniecie 90 pkt. Zdaniem skarżącej podstawowym błędem było wyciągnięcie średniej ze wszystkich trzech recenzji. Przy tak bowiem przyjętym sposobie liczenia jedna rażąco zaniżona recenzja była wystarczająca, aby najlepszy nawet projekt pozbawić szans na uzyskanie grantu. Jeśli przyjmie się bowiem - tak jak w przedmiotowym konkursie - 90 pkt za ocenę graniczną, to nawet jeśli pozostałe dwie recenzje przyznałyby projektowi ocenę maksymalną 100 pkt, to i tak zawsze znajdzie się on "pod kreską", tj. uzyska ocenę poniżej 90 pkt. Tym samym przyjęto absurdalną koncepcję odnośnie traktowania dodatkowej, zdawałoby się rozstrzygającej recenzji. Trzecia recenzja, w opinii skarżącej, powinna być decydująca w tym sensie, że wskazywałaby, której z dwóch poprzednich recenzji nie powinno brać się pod uwagę, a po odrzuceniu skrajnej - czy to zaniżonej, czy zawyżonej - ocenę powinno ustalać się jako średnią z dwóch pozostałych. Wstępna lista rankingowa projektów przygotowywana po otrzymaniu recenzji, która następnie staje się podstawą dyskusji i ostatecznych rozstrzygnięć Rady NPRH, powinna zostać sporządzona zgodnie z taką procedurą. Na gruncie niniejszej sprawy recenzja co do której, ze względu na rozbieżność ocen w stosunku do pozostałych dwóch, można przypuszczać że jest mało obiektywna, dysponuje faktyczną mocą weta - to ona w świetle przyjętych procedur okazuje się decydująca. Przy takim podejściu trzecia recenzja niczego nie zmienia i jest zbędna. Skarżąca stwierdziła, że została pozbawiona elementarnych środków umożliwiających aktywny udział w postępowaniu, który ograniczył się do złożenia wniosku i możliwości zaskarżenia decyzji. Dowód jakim posłużył się Minister, tj. recenzja przyznająca projektowi skarżącej tylko 43 pkt, nie została przed wydaniem decyzji przedłożona do wglądu strony, podobnie jak opinia Rady w postępowaniu odwoławczym. W końcowych motywach skargi Fundacja zrzuciła, że Minister uznając bezkrytycznie ostateczny werdykt Rady zapomniał, że jest to wyłącznie zespół opiniodawczy, który w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie Sąd wskazuje, że do postępowania przed Ministrem w zakresie Narodowego Programu Rozwoju Humanistyki stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego, gdyż żaden przepis ustawy o zasadach finansowania nauki nie wyłączył stosowania tych przepisów. Co więcej zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki, Minister przyznaje środki finansowe na zadania określone w art. 5 pkt 4-7 oraz pkt 9-11 i 13 w drodze decyzji, na podstawie wniosków złożonych przez uprawnione podmioty, po zasięgnięciu opinii właściwego zespołu, o którym mowa w art. 52 ust. 1-3. W myśl natomiast art. 14 ust. 1 ustawy o zasadach finansowania nauki strona niezadowolona z decyzji dotyczącej przyznania albo odmowy przyznania środków finansowych na naukę może zwrócić się do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji. Przy czym stosownie do art. 14 ust. 2 powyższej ustawy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest opiniowany przez zespół, o którym mowa w art. 52 ust. 2. W świetle powyższych regulacji nie budzi wątpliwości, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. W niniejszej sprawie Minister, na podstawie art. 52 ust.1 ustawy o zasadach finansowania nauki, powołał Zespół doradczy - Radę Narodowego Programu Rozwoju Humanistyki. Organ powołał także Zespół odwoławczy do spraw opiniowania wniosków o ponowne rozpatrzenie spraw dotyczących odmowy przyznania środków finansowych w ramach powyższego programu, co było zgodne z ust. 2 art. 52 ustawy o zasadach finansowania nauki. Z wymogu stosowania w sprawie przepisów k.p.a. (w tym dotyczących odwołań od decyzji) wynika obowiązek organu odwoławczego (organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu I instancji zarówno z punktu widzenia legalności jak i celowości. Kontrola organu odwoławczego będzie więc zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika wprost z art. 138 k.p.a. (patrz wyr. NSA z 24 czerwca 1998r., III SA 1379/97, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie odwoławcze polega bowiem nie tylko na kontroli postępowania organu I instancji, lecz także na weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności i celowości. Powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako ‘’od nowa’’, gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów (patrz wyr. WSA w Warszawie z 20 stycznia 2006 r., sygn. akt V SA/Wa 2473/05, LEX nr 196286). W świetle powyższego zauważyć należy, że ponowne rozpatrzenie sprawy (rozstrzygniecie sprawy w przedmiocie wniosku o przyznanie środków w ramach Narodowego Programu Rozwoju Humanistyki) nie może mieć charakteru iluzorycznego. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinien, czyniąc zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego jednak w ogóle nie uczynił. Podkreślić należy, że Minister wydając zaskarżoną decyzję oparł się wyłącznie na stanowisku zespołu odwoławczego, zawartym w opinii z dnia [...] lipca 2014 r. Przedmiotowa opinia jest również lakoniczna, nie wyjaśnia powodów, nie wskazuje argumentów na okoliczność zaniżenia punktacji odnośnie jednego z formularzy ocen. Opinia ta nie nawiązuje również w ogóle do zarzutów Fundacji podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Te wszystkie okoliczności uniemożliwiają Sądowi dokonanie skutecznej weryfikacji prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Świadczą one również o zasadności zarzutów skargi nie tylko w zakresie naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., lecz również art. 8 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Nieuzasadniony w ocenie Sądu jest natomiast zarzut Fundacji wskazujący na skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja Ministra z [...] sierpnia 2014 r. doręczona została członkowi Zarządu Fundacji (Dyrektorowi [...]) Z.S. upoważnionemu do reprezentowania Fundacji w związku z czym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z tego powodu. Ponownie orzekając w sprawie Minister uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i rozważy zasadność wszystkich argumentów i zastrzeżeń o charakterze merytorycznym podniesionych przez Fundację na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (powtórzonych częściowo także w skardze), co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyszłej decyzji, spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Dopiero analiza całokształtu sprawy powinna być podstawą do rozstrzygnięcia kwestii przyznania środków finansowych na realizację projektu zgłoszonego przez skarżącą. Organ powinien mieć również na względzie, że przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy o zasadach finansowania nauki, wymóg opiniowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez zespół odwoławczy (powołany na podstawie art. 52 ust. 2) nie oznacza przyznania temu zespołowi ścisłego przymiotu organu w rozumieniu k.p.a. Poza tym określenie ,,Wniosek (...) jest opiniowany’’ ma zasadniczo inne znaczenie niż zwroty np: ,,po uzgodnieniu’’, ,,w uzgodnieniu’’, ,,za zgodą’’, które mogłyby wskazywać na ściślejsze związanie organu orzekającego opinią zespołu odwoławczego. Daje to podstawę dla organu do szerszego rozpatrzenia spornych kwestii, niż tylko oparcie się na opinii zespołu odwoławczego. Uwzględniając stwierdzone w sprawie uchybienia przepisów postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.