V SA/Wa 3080/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. spec. - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne; 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] marca 2014r., znak [...]; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz C. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez C. M. (dalej: Skarżący lub Strona) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] września 2014 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON lub organ I instancji) z [...] marca 2014 r. znak: [...] nakazująca zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne. Rozstrzygnięcie podjęte zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lipca 2012 r. Prezes Zarządu PFRON uzyskał informację z kompleksowego systemu informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS), że Skarżący wykonujący działalność gospodarczą pod nazwą P.P. nie opłacił składek na ubezpieczenia społeczne w całości, w terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm., dalej: u.s.u.s.), za okresy rozliczeniowe: październik 2009 r., kwiecień, wrzesień 2010 r., marzec 2011 r. Pismem z 3 października 2012 r. Strona została zawiadomiona o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot kwoty refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za ww. okresy sprawozdawcze. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2013 r., znak: [...] nakazał Skarżącemu zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy:, październik 2009 r., kwiecień, wrzesień 2010 r., marzec 2011 r. w kwocie 1 966,68 zł. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. znak: [...] organ II instancji uchylił decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] czerwca 2013 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien w sposób prawidłowy ustalić dzień otrzymania przez Stronę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za ww. miesiące. Decyzją z [...] marca 2014 r. Prezes Zarządu PFRON ponownie nakazał Stronie zwrot w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania ww. decyzji, środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okresy: październik 2009 r. w wysokości 488,91 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia 19 listopada 2009 r. - do dnia wpłaty na rachunek PFRON, kwiecień 2010 r. w wysokości 481,72 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia 20 maja 2010 r. - do dnia wpłaty na rachunek PFRON, wrzesień 2010 r. w wysokości 481,72 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia 19 października 2010 r. - do dnia wpłaty na rachunek PFRON, marzec 2011 r. w wysokości 514,33 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia 22 kwietnia 2011 r. - do dnia wpłaty na rachunek PFRON, Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Minister decyzją z [...] września 2014r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] marca 2014 r. Uznając bezzasadność wniesionego odwołania organ II instancji wskazał, że w myśl art. 25a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji) Fundusz refunduje osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do wysokości odpowiadającej wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota określona w art. 18 ust. 8 oraz w art. 18a u.s.u.s., pod warunkiem terminowego opłacenia tych składek w całości. Zgodnie natomiast z art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z materiału dowodowego wynika, iż Strona składała wnioski o wypłatę miesięcznej refundacji za okresy rozliczeniowe: październik 2009 r., kwiecień i wrzesień 2010 r. oraz marzec 2011 r. i wnioskowaną refundację uzyskała. Jednakże składki na ubezpieczenia społeczne za ww. okres nie zostały opłacone w terminie wynikającym z u.s.u.s. Dlatego też Minister uznał, że Skarżący nienależnie pobrał środki tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za wskazane okresy i na podstawie przepisów prawa zobowiązany jest do ich zwrotu. Podkreślił także, że składając wniosek beneficjent podpisuje jednocześnie oświadczenie o terminowym opłaceniu składek oraz, że dane zawarte we wniosku są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Pismem z 22 października 2014r. Skarżący złożył skargę na ww. decyzję organu odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie i odstąpienie od dochodzenia należności stanowiących równowartość środków wypłaconych tytułem refundacji składek na ubezpieczenie oraz umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zaskarżonej decyzji Strona zarzuciła naruszenie: a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu obywatela, b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi Strona przedstawiła stan faktyczny wskazując m.in., że zwracała się do ZUS z prośbą o uznanie opóźnionej wpłaty za usprawiedliwioną, a tym samym wniesioną w terminie, co jednak nie spotkało się ze strony ZUS z uznaniem. Dlatego też PFRON nakazał mu zwrot udzielonej refundacji. Skarżący wyjaśnił, że podstawę decyzji o zwrocie środków wypłaconych mu tytułem refundacji składek na ubezpieczenie społeczne było minimalne opóźnienie w opłaceniu przeze niego powyższych składek (jeden/dwa dni). Natomiast powodem opóźnienia była remisja silnych stanów depresyjnych. Stwierdził, że składki zostały opłacone natychmiast jak jego stan zdrowia na to pozwolił, jeszcze przed wszczęciem jakiegokolwiek postępowania ze strony urzędu. Wskazał również, że konieczność zwrotu wypłaconych kwot będzie się wiązała z koniecznością likwidacji prowadzonej przeze niego działalności. W jego ocenie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji stoi w sprzeczności z ratio legis regulacji umożliwiającej uzyskanie dotacji oraz będzie przejawem naruszenia szeroko pojętej sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanej regulacji). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Odnosząc to do sprawy należy stwierdzić, że WSA nie jest uprawniony do odstąpienia od dochodzenia należności stanowiących równowartość środków wypłaconych skarżącemu tytułem refundacji składek na ubezpieczenie oraz umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Brak więc jest możliwości uwzględnienia takiego żądania Strony zawartego w skardze. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji jest art. 49e ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zwrotu środków dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Zgodnie z art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji Fundusz refunduje osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do wysokości odpowiadającej wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota określona w art. 18 ust. 8 oraz w art. 18a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.), pod warunkiem terminowego opłacenia tych składek w całości. W ocenie Sądu, oparcie się wyłącznie na językowej wykładni art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji prowadzi do konkluzji, których nie można pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i 32 Konstytucji). Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ww. ustawy miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Uregulowanie zawarte w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji wskazuje zatem na brak analogii w zakresie uchybienia terminowego opłacania składek przez niepełnosprawnego wykonującego działalność gospodarczą, a 14-dniowym terminem na ponoszenie kosztów płacy przez pracodawcę, co w konsekwencji może powodować nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych przez stosowanie przepisów dyskryminujących osoby niepełnosprawne prowadzące samodzielnie działalność gospodarczą. Nie można bowiem zaakceptować takiego rozumowania, według którego osoby niepełnosprawne samodzielnie prowadzące działalność gospodarczą w przypadku minimalnego nawet uchybienia terminowi do opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne są pozbawiane refundacji składek gdy pracodawcy korzystający z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie tracą uprawnienia do otrzymania dofinansowania jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, które nie przekraczało 14 dni. Skoro rezultaty wykładni językowej art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji nie dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości, to konieczne stało się zweryfikowanie rezultatów językowej wykładni art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji wykładnią systemową i celowościową. W rozbudowanym, dynamicznym i rozczłonkowanym systemie źródeł prawa administracyjnego potrzeba weryfikowania rezultatów wykładni językowej wykładnią systemową i celowościową nie budzi wątpliwości w doktrynie i orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/09, w którym wskazano, że gdy wyniku wykładni językowej nie da się zaakceptować ze względu na konsekwencje o charakterze systemowym, należy się posiłkować tym ostatnim, co oznacza, że granice wykładni językowej nie są bezwzględne i ich przekroczenie jest uzasadnione w sytuacji odwołania się do wartości konstytucyjnych). Odwoływanie się do wartości konstytucyjnych w procesach wykładni stanowi przejaw zarówno systemowego, jak i celowościowego interpretowania prawa. Przełamanie rezultatów językowej wykładni art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji jest w ocenie składu orzekającego konieczne w wyżej wskazanym kierunku, aby treść norm prawnych regulujących sprawy refundacji osobom niepełnosprawnym wykonującym działalność gospodarczą obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe była zgodna z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania praw osób niepełnosprawnych. W ocenie Sądu, artykułu 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji nie należy interpretować zgodnie z jego literalną treścią, lecz z uwzględnieniem wykładni celowościowej przy uwzględnieniu wartości wynikających z art. 32 i 69 Konstytucji, tj. równości wobec prawa oraz udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczaniu egzystencji. W konsekwencji art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji należy wykładać w ten sposób, że uchybienie terminowi opłacenia obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe nieprzekraczające 14 dni nie powoduje utraty prawa do refundacji składek. Niewątpliwie powyższa systemowa i celowościowa wykładnia art. 25a ust. 1 pkt 1 wykracza poza językowe brzmienie tego przepisu, jest jednak uzasadniona koniecznością takiego odczytywania norm prawnych, aby ich treść nie pozostawała w sprzeczności z Konstytucją RP. Sąd wykładając przepis art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zastosował przepisy Konstytucji w celu odkodowania takiego znaczenia normy, które jest zgodne zasadami wyrażonymi w Konstytucji. W ocenie składu orzekającego wykładnia prokonstytucyjna nie może być utożsamiana z naruszeniem trójpodziału władzy i wykluczona w sytuacji, gdy Konstytucja podkreśla obowiązek działania zgodnie z ustawą, jak to czyni np. w art. 69. Obowiązek działania w zgodzie z ustawą nie niweczy oczywistego w demokratycznym państwie prawnym respektowania Konstytucji, która zgodnie z treścią jej art. 8 ust. 1 i 2 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Treść art. 8 ust. 2 Konstytucji nie wyłącza jej mocy obowiązującej w jakimkolwiek zakresie. Odwołanie się do zasady trójpodziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji), hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 1), zadań i roli sądów (art. 175 ust. 1 i 184 Konstytucji) nie może również służyć jako argument mogący przemawiać za prawidłowością wyboru jednej z metod wykładni wypracowanych w nauce prawa. Dodatkowo należy podkreślić, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, co w istotnym stopniu uzasadnia metodę wykładni prokonstytucyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 46/13 dostępny w bazie CBOIS na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy ponadto wskazać, iż ustawą z dnia 6 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (podpisaną przez Prezydenta RP w dniu 26 marca 2015r., opublikowaną w Dz.U. z 2015r., poz. 493) wprowadzono od 1 października 2015 r. zmianę w art. 25a ustawy o rehabilitacji polegającą na dodaniu ust. 4 w brzmieniu: "4. Refundacja, o której mowa w ust. 1, nie przysługuje, jeżeli składki zostały opłacone z uchybieniem terminów określonych w art. 40 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przekraczającym 14 dni." W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, iż obowiązujący przepis jest zbyt restrykcyjny w kontekście uprawnień, jakie posiadają pracodawcy korzystający z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Sejm RP VII kadencji druk sejmowy nr 2771 dostępny na stronie http://sejm.gov.pl). Przekładając powyższe na realia przedmiotowej sprawy trzeba zauważyć, że Strona opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne po terminie wynikającym z art. 47 ust. 1 u.s.u.s., jednak opóźnienie to było bardzo niewielkie i wynosiło jeden/dwa dni. Organ I instancji w swojej decyzji ustalił, że Skarżący opłacił składki na ubezpieczenia społeczne w formie bezgotówkowej w określony w tej decyzji sposób. W tym miejscu Sąd zauważa, że żadna z dokonanych przez Stronę wpłat nie przekraczała 14 dni opóźnienia. Mając zatem na uwadze dokonaną powyżej wykładnię przepisu art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji, opłacenie tych składek z niewielkim (nie przekraczającym 14 dni) uchybieniem terminu nie może wiązać się z koniecznością zwrotu wcześniej zrefundowanych składek, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 32 i art. 69 Konstytucji RP. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Minister sanując w swojej decyzji nieprawidłową - bo nie uwzględniającej powyższych zasad konstytucyjnych - wykładnię art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji dokonaną przez Prezesa Zarządu PFRON naruszył ten przepis w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze, że nieprawidłowość ta obciąża decyzję organu I instancji, Sąd na mocy art. 135 p.p.s.a. postanowił również uchylić tę decyzję. Organ I instancji przy ponownym orzekaniu weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w wyroku. Wydając stosowne rozstrzygnięcie w sprawie przyjmie na podstawie zebranego materiału dowodowego, że Skarżący dokonał opłaty składek na ubezpieczenia społeczne za wskazane w zaskarżonej decyzji okresy w terminie nieprzekraczającym 14 dni opóźnienia, co skutkuje brakiem obowiązku zwrotu środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek. Z wyżej wyłożonych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, stwierdzając na podstawie art. 152 p.p.s.a., że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.