V SA/Wa 3086/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na czynność Ministra Zdrowia w przedmiocie oceny propozycji projektu strategicznego postanawia odrzucić skargę [...] z o.o. z siedzibą w Ś. (dalej zwana "Skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na czynność Ministra Zdrowia w przedmiocie oceny propozycji projektu strategicznego pn. "Przebudowa, modernizacja i doposażenie infrastruktury związanej z opieką psychiatryczną w [...] w Ś. na potrzeby utworzenia Centrum Zdrowia Psychicznego" złożonej przez Skarżącą w konkursie nr FM-SIS.03.PSYCH.2024 na wybór projektów strategicznych w zakresie dofinansowania zadań polegających na budowie, przebudowie, modernizacji lub doposażeniu infrastruktury strategicznej podmiotów leczniczych wykonujących działalność leczniczą i całodobowe świadczenia zdrowotne w zakresie opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, w celu objęcia dofinansowaniem projektu strategicznego, na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, zorganizowanym w ramach Subfunduszu Infrastruktury Strategicznej wyodrębnionego w Funduszu Medycznym. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o odrzucenie skargi (ewentualnie o jej oddalenie). Podniósł w szczególności, że zaskarżona ocena nie stanowi sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego, gdyż czynność organu polegająca na ocenie projektu jest jedynie jednym z kolejnych elementów poprzedzających zatwierdzenie list rankingowych przez Ministra Zdrowia i nie stanowi ona decyzji administracyjnej, ani żadnej z pozostałych form działania administracji publicznej kontrolowanych przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Podkreślenia wymaga, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 kpa, w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 2a i § 3 oraz art. 4 ppsa). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, skarga złożona w tej sprawie podlega odrzuceniu, ponieważ sprawa nią objęta nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd zauważa, że problem prawny, który pojawił się w niniejszej sprawie, był już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w postanowieniu z 13 listopada 2025 r. (sygn. akt V SA/Wa 2835/25). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i za własne przyjmuje zasadnicze powody rozstrzygnięcia wyrażone w uzasadnieniu przywołanego orzeczenia, ponieważ są one trafne również w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Ministra Zdrowia polegająca na ocenie propozycji projektu strategicznego nr FMS1S.03.PSYCH.91.3634.2024 w ramach konkursu nr FM-SIS.03.PSYCH.2024 na wybór projektów strategicznych w zakresie dofinansowania zadań inwestycyjnych, na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, zorganizowanym w ramach Subfunduszu Infrastruktury Strategicznej wyodrębnionego w Funduszu Medycznym. Konkurs został przeprowadzony na podstawie ustawy z 7 października 2000 r. o Funduszu Medycznym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 889) oraz Regulaminu konkursu wyboru propozycji projektów strategicznych w zakresie dofinansowania zadań polegających na budowie, przebudowie, modernizacji lub doposażeniu infrastruktury strategicznej podmiotów leczniczych wykonujących działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenie zdrowotne w zakresie opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona czynność nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Czynność ta nie spełnia bowiem cech decyzji administracyjnej, jako aktu administracyjnego będącego władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, złożonym w konkretnej sytuacji faktycznej, wobec zindywidualizowanego adresata, niepodporządkowanego służbowo ani organizacyjnie składającemu oświadczenie organowi, po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w przepisach o postępowaniach jurysdykcyjnych wyłączonych, zmierzającego do wyjaśnienia przesłanek doniosłych dla jego treści (zob. M. Romańska komentarz do art. 104 kpa [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023). Zaskarżona czynność nie stanowi też postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 ppsa). Nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 ppsa. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest to, czy zaskarżona czynność mieści się w kategorii "innych aktów i czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie tego przepisu może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Zdaniem Sądu, zaskarżona czynność Ministra Zdrowia w przedmiocie oceny propozycji projektu strategicznego nie spełnia przesłanek zakwalifikowania jej jako mieszczącej się w katalogu ujętym w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Zaskarżona czynność została podjęta w konkursie przeprowadzonym na podstawie przepisów ustawy o Funduszu Medycznym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 tej ustawy Fundusz jest państwowym funduszem celowym, a jego dysponentem jest minister właściwy do spraw zdrowia. Fundusz gromadzi środki z przeznaczeniem na zadania określone art. 7 ustawy o Funduszu Medycznym, w tym zgodnie z pkt 1 tego przepisu, na dofinansowanie zadania polegającego na budowie, przebudowie, modernizacji lub doposażaniu infrastruktury strategicznej w ramach subfunduszu infrastruktury strategicznej. Zgodnie z art. 12 ustawy o Funduszu Medycznym dofinansowanie ze środków subfunduszu infrastruktury strategicznej w formie dotacji celowej mogą uzyskać projekty strategiczne, realizowane w ramach programów inwestycyjnych, ustanowionych w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 7 pkt 1. Z kolei wybór propozycji projektu strategicznego następuje w drodze konkursu, który organizuje i przeprowadza minister właściwy do spraw zdrowia (art. 13 ust. 1 ustawy o Funduszu Medycznym) na podstawie kryteriów, o których mowa w art. 13 ust. 4 pkt 4 oraz przygotowuje i zatwierdza listę rankingową, zawierającą propozycję projektów strategicznych ze wskazaniem propozycji, dla których możliwe będzie ustanowienie programu inwestycyjnego w celu objęcia dofinansowaniem projektu strategicznego (art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o Funduszu Medycznym). Z kolei zgodnie z § 14 ust. 1 regulaminu konkursu, za przeprowadzenie oceny projektów strategicznych odpowiada Instytucja Organizująca Konkurs. Ocena propozycji projektów strategicznych jest dwuetapowa i składa się z oceny formalnej, a następnie oceny merytorycznej (§ 15 ust. 1 regulaminu konkursu). Zgodnie z § 7 ust. 1 i 7 regulaminu konkursu propozycje projektów strategicznych oceniane są przez członków Komisji Oceny Propozycji Projektów Strategicznych, a wynik dokonanej oceny jest na Listach sprawdzających. Interpretacja powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że ocena formalna i merytoryczna jest etapem wstępnym, który nie przesądza o tym czy dany wniosek otrzyma dofinansowanie, czy zostanie zakwalifikowany jako projekt rekomendowany do objęcia dofinansowaniem. W dalszej kolejności przygotowywana jest lista rankingowa, która zawiera propozycje projektów według liczby uzyskanych punktów rekomendowanych do objęcia dofinansowaniem zatwierdzana przez Ministra Zdrowia, a ostateczną decyzję w przedmiocie przyznania środków podejmuje Rada Ministrów (art. 5 ust. 6 ustawy o Funduszu Medycznym). Po zatwierdzeniu listy rankingowej przez Ministra Zdrowia wnioskodawca po pierwsze musi złożyć projekt programu inwestycyjnego, a po drugie Rada Ministrów musi podjąć uchwałę o ustanowieniu programu, przy czym Rada Ministrów nie jest związana wnioskiem Ministra Zdrowia. Ustawodawca uzależnił zatem przyznanie środków od uchwały podjętej przez Radę Ministrów w sprawie ustanowienia programu inwestycyjnego. O przyznaniu dofinansowania nie decyduje sama sporządzana i zatwierdzana przez Ministra Zdrowia lista rankingowa, o której mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o Funduszu Medycznym, skoro dopiero w przypadku podjęcia przez Radę Ministrów decyzji o realizowaniu projektu w ramach programu inwestycyjnego, Minister Zdrowia zawiera z wnioskodawcą umowę na udzielenie dotacji celowej (art. 14 ust. 7 ustawy o Funduszu Medycznym). Natomiast sam wynik konkursu nie rodzi po stronie wnioskodawcy uprawnienia do zawarcia umowy. Dodać też należy, że ustawa o Funduszu Medycznym nie przewiduje kontroli sądowej ani szczególnych środków ochrony prawnej w zakresie nią objętym. Z art. 15 tej ustawy wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo złożenia wniosku o dokonanie ponownej oceny propozycji projektu strategicznego w przypadku, gdy proponowany procent dofinansowania tego projektu wynosi 0. Ewentualna procedura odwoławcza w odniesieniu do wniosków, które nie zostały wprost wyłączone w art. 15 ustawy o Funduszu Medycznym, może zostać dopuszczona przez Ministra Zdrowia jako organizatora konkursu, pod warunkiem, że taka procedura zostanie przewidziana w regulaminie konkursu. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z 5 pkt 28 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. 2024 r. poz. 1370 ze zm.) jednym z działów administracji rządowej, który kieruje minister, jest zdrowie. Dział zdrowie obejmuje m.in. sprawy ochrony zdrowia i zasad organizacji opieki zdrowotnej (art. 33 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy). Czynności podejmowane przez Ministra Zdrowia w związku z organizowanym konkursem, w tym ocena wniosków o dotacje oraz sporządzanie i zatwierdzanie list rankingowych, w tym późniejsze podjęcie przez Radę Ministrów uchwał w sprawie ustanowienia programów inwestycyjnych, stanowią prowadzenie polityki wewnętrznej państwa i jako takie nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.