V SA/Wa 3090/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania i umorzenie postępowania w pierwszej instancji; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] z siedzibą w W. (dalej: "[...]", "Skarżący", "strona") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] (dalej "SKO" lub "organ") uchylające w całości postanowienie Prezydenta [...][...] z dnia [...] grudnia 2014 roku. zawieszające postępowanie w przedmiocie zwrotu dotacji wszczęte w dniu 4 stycznia 2013 roku. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W toku prowadzonego przez Urząd [...] - Biuro Sportu i Rekreacji postępowania dotyczącego rozliczenia dotacji na [...], wynikającej z umowy nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., organ powziął informację o możliwości popełnienia przestępstw określonych w art. 270, art. 297 § 1 oraz art. 286 § 1 Kodeksu karnego przez Prezesa [...] A. F.. Z informacji pozyskanych z Biura Administracji Spraw Obywatelskich Urzędu [...] wynikało, że drugi członek zarządu [...], W. D. zmarła w dniu 13 marca 2013 r., a pomimo to po tej dacie wpływały dokumenty opatrzone jej podpisem. Dyrektor [...] jak i Dyrektor [...] Urzędu [...] pismami z 17 listopada 2014 r. oraz 18 grudnia 2014 r. złożyli w Prokuraturze Rejonowej Praga - Północ zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa przez A. F.. W konsekwencji złożenia powyższych zawiadomień, Dyrektor [...] działający w imieniu Prezydenta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2016 poz. 23; dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 pkt1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 251 i art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.; dalej: "u.f.p.") zawiesił postępowanie w przedmiocie zwrotu udzielonej [...] dotacji. W uzasadnieniu organ wskazał, że biorąc pod uwagę okoliczność, iż dokumentacja, co do której autentyczności zaistniały wątpliwości, dotyczy uzyskania dotacji ze źródeł publicznych a następnie celem jej rozliczenia, koniecznym jest zbadanie jej prawdziwości, co nastąpi w postępowaniu karnym. Zatem okoliczność ta stanowi zagadnienie wstępne o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4. Rozpoznając zażalenie na to postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...]. W uzasadnieniu SKO wskazało, że dokonując w niniejszej sprawie oceny istnienia związku przyczynowego pomiędzy zwrotem dotacji a ww. postępowaniem przeprowadzanym w prokuraturze należy stwierdzić, że rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez prokuraturę. To z kolei uzasadnia zastosowanie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku (sygn. akt V SA/Wa 2945/15) wskazał, iż konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Podkreślił, iż organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Tak przedstawione rozumienie pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazuje, iż za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z powyższego przepisu nie może być uznane równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, na który to fakt wskazują organy w kontrolowanych w niniejszej sprawie postanowieniach. Wskazane postępowanie "nie rozstrzyga" żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie uzależnia rozpatrzenia sprawy Skarżącej i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników tego postępowania przygotowawczego oraz nie rozstrzyga zagadnienia prawnego we wskazanym wyżej znaczeniu. Okoliczność zaś, że wymienione postępowanie przygotowawcze - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu udzielonej [...] dotacji, a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie uzasadnia, aby zawieszenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem spółki w oparciu o wskazaną "podstawę" uznać można było zasadne, a tym samym, aby za zasadną można było uznać odmowę podjęcia tak zawieszonego postępowania. Nie uzasadnia ona również, aby wbrew treści art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a., można ją było traktować, jako samoistną przesłankę i podstawę zawieszenia tego postępowania, a w konsekwencji, za samoistną przesłankę i podstawę odmowy jego podjęcia. W konsekwencji wskazał, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponownie orzekając w sprawie organ zobowiązany został uwzględnić przedstawione argumenty oraz oceny i wykładnię prawa. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w przedmiotowej sprawie, ocena prawna i wytyczne wyrażone w wyroku WSA wiążą zarówno organ I instancji jak i Kolegium. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie zastosuje się do oceny i wskazań sądu, wówczas uzasadnia to możliwość zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie w spowoduje ich uchylenie przez sąd. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne ponieważ to na co powołał się organ I instancji i co stanowiło podstawę do zawieszenia głównego postępowania nie rozstrzyga żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym. I nie uzależnia rozpatrzenia sprawy i wydania w tej sprawie decyzji od uprzednich ustaleń, ocen i wyników postępowania przygotowawczego oraz nie rozstrzyga zagadnienia wstępnego. Kolegium oceniło zatem, że nie było podstaw do zawieszenia prowadzonego w postępowania administracyjnego, a w konsekwencji , na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., wydane w tym zakresie postanowienie w pierwszej instancji należało uchylić i umorzyć postępowanie w tym zakresie. Powyższe oznacza jak wskazano, że organ I instancji zobowiązany będzie do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zwrotu dotacji przez [...], wszczętej w dniu 4 stycznia 2013 r. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało przez [...] zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego w I i II instancji oraz umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 4 stycznia 2013 r. W obszernej skardze podniesiono okoliczności dot. zwrotu dotacji zarzucając opieszałość Kolegium, obrazę prawa i przepisów prawa, wrogie stosowanie prawa, brak ochrony słusznego interesu strony, pozbawione podstaw prawnych działanie oraz brak pełnego odniesienia się do orzeczenia sądowego. Pismem z dnia 19 października 2017 roku pełnomocnik Skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze [...]. Pismem z dnia 26 października 2017 roku [...] wskazało na okoliczności dotyczące zwrotu dotacji i konieczności analizy umów z dnia [...] maja 2004 roku określające cele wykorzystania dotacji. Pismo to następnie zostało cofnięte pismem z dnia 30 października 2017 r. z uwzględnieniem dowodu z apelacji z dnia 28 czerwca 2017 roku w dalszej części odnosząc się do postępowania dotyczącego zwrotu dotacji. Pismem z dnia 3 listopada 2017 roku i pełnomocnik skarżącego [...] wniósł o umorzenie postępowania w sprawie i przyznanie kosztów załączając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 roku, [...] o uchyleniu decyzji Prezydenta [...], nr. [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] o obowiązku zwrotu kwoty pobranej dotacji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." uchyla je lub stwierdza jego nieważność. Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] września 2016 r. uchylające postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania dotyczącego zwrotu dotacji przez [...]. Przeprowadzenie w określonych powyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane w następstwie uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...] wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2945/15. W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekający ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., II FSK 2523/12, Lex nr 1588086). Jak jednoznacznie przesądził to sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 czerwca 2016 roku zaskarżone postanowienie "nie rozstrzyga" żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie uzależnia rozpatrzenia sprawy Skarżącej i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników postępowania oraz nie rozstrzyga zagadnienia prawnego we wskazanym wyżej znaczeniu. Z powodu związania oceną prawną w wyroku WSA Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego a wobec powyższego należało uchylić i umorzyć w tym zakresie postępowanie w I instancji. Powyższe zaś powoduje konieczność rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zwrotu dotacji wszczętego w dniu 4 stycznia 2013 roku. Podkreślić należy i postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie dotyczącym zwrotu dotacji ma charakter incydentalny i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Tym samym rozpatrzenia zarzutów dot. zwrotu dotacji wykracza poza zakres niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd orzeka bowiem w granicach sprawy i kontroluje legalność zaskarżonego postanowienie w określonym stanie faktycznym i prawnym. W ocenie Sądu nie zostały naruszone też przepisy wskazane przez Skarżącego w sposób o którym mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a., co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.