V SA/Wa 31/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi R. U. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] w przedmiocie zmniejszenia kwoty indywidualnej dostaw oddala skargę. Przedmiotem skargi z 5 grudnia 2008 r. (data nadania) wniesionej przez R.U. (dalej: Skarżący) jest decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego z [...] listopada 2008 r. wydana w przedmiocie zmniejszenia kwoty indywidualnej dostaw. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] lutego 2004 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. wydał decyzję nr [...], na podstawie której przyznano Skarżącemu kwotę mleczną dla dostawcy hurtowego w wysokości [...] kg. Następnie na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2006r. nr [...] Skarżący nabył prawo do indywidualnej ilości referencyjnej z krajowej rezerwy w wysokości [...] kg. W dniu [...] czerwca 2006r. Dyrektor OT ARR w W. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmniejszenia kwoty indywidualnej z powodu niewykorzystania w co najmniej 70 % przez producenta kwoty indywidualnej (KI dostaw), przysługującej na dzień 1 kwietnia rozliczanego roku kwotowego 2007/2008, o czym poinformował Skarżącego. Jednocześnie organ wskazał, iż w przypadku niezłożenia wyjaśnień lub gdy złożone wyjaśnienia okażą się niewystarczające, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. Nr 24, poz. 2081 ze zm.), indywidualna ilość referencyjna zostanie zmniejszona o jej niewykorzystaną część. Skarżący w piśmie z dnia 1 lipca 2008 r. oświadczył, iż sytuacja dotycząca niewykorzystania KI dostaw w co najmniej 70% wynikła z przyczyn od niego niezależnych. Wskazał m.in. na działanie siły wyższej, tj. suszy mającej miejsce w 2006 i 2007r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] Dyrektor OT ARR w W. zmniejszył kwotę indywidualną dostaw o 9170 kg, z uwagi na wprowadzenie w roku kwotowym 2007/2008 mleka do obrotu w ilości 6936 kg, tj. w ilości mniejszej niż 70%. Wskazał, iż nieosiągnięcie w dostawach wskazanej granicy uzasadniało dokonanie zmniejszenia KI o jej niewykorzystaną część. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść zastosowanego w sprawie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Jednocześnie organ ustalił, iż od roku 2008/2009 dostawcy przysługuje kwota indywidualna dostaw w wysokości 6.936 kg o referencyjnej zawartości tłuszczu 37.464 g/kg. W odwołaniu Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, która – jak podniósł – jest dla niego krzywdząca, a przyznane KI na 2008/2009 rok będzie niewystarczające w stosunku do możliwości produkcyjnych. Powołał się m.in. na klęskę suszy, która - jak podał - zmniejszyła plony paszy, a to z kolei miało wpływ na znaczny spadek produkcji mleka. Wskazał ponadto, iż w gospodarstwie posiada gleby słabe i bardzo słabe klasy V i VI, stąd zjawisko suszy było szczególnie odczuwalne. Do odwołania załączono zaświadczenie Urzędu Gminu w T. z [...] września 2008 r. oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w O. Pismem z [...] września 2008 r. organ wezwał Odwołującego się do złożenia dodatkowych dokumentów w sprawie, dotyczących podnoszonych przez niego okoliczności celem ich udokumentowania, wskazując, iż przedłożone zaświadczenia są niewystarczające. Wyjaśnił, iż dokumentem potwierdzającym wystąpienie suszy na danym terenie jest protokół oszacowania szkód sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82 ze zm.). W odpowiedzi Zainteresowany przesłał Opinię Komisji powołanej przez wojewodę, w której stwierdzono wysokość poniesionych strat na poziomie 40%-45% (owies-40%, żyto– 43%, łąka–45%, pastwisko-45%) spowodowanych klęską suszy. Decyzją z [...] listopada 2008 r. Prezes ARR utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu, powołując się na przepisy art. 32 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, art. 15 ust. 3 rozporządzenia Rady Nr 1788/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego opłatę w sektorze mleka i przetworów mlecznych oraz art. 40 rozporządzenia Rady Nr 1782/2003 z 29 września 2003 r., organ odwoławczy podniósł, iż decyzja wydana w I instancji jest prawidłowa. Przedstawione wraz z odwołaniem dokumenty - w ocenie Prezesa ARR - są niewystarczające i nie mogą stanowić podstawy zmiany rozstrzygnięcia Dyrektora OT ARR w W. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa ARR, Skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji w całości wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art.73 ust.3 Rozporządzenia Rady Unii Europejskiej nr 1234/2007 z dnia 22.10.2007r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych, - naruszenie prawa procesowego poprzez pozbawienie strony prawa dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym – art.15 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.) oraz naruszenie prawa strony do uczestniczenia w postępowaniu na każdym jego etapie jak też uniemożliwienie zajęcia stanowiska przed wydaniem decyzji – art.10 § 1 k.p.a. Rozwijając motywy skargi Skarżący podniósł, iż organ odwoławczy przejął rolę organu I instancji i przeprowadził od początku postępowanie dowodowe, którego zabrakło przed organem I instancji. Ponadto ocenił przedstawione dowody na niekorzyść strony zamiast wezwać do ich uzupełnienia. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko prezentowane przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola m.in. aktów (decyzji, postanowień) z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według - co należy podkreślić- stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania skarżonego orzeczenia. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, w przypadku wprowadzenia przez producenta do obrotu w roku kwotowym mleka lub przetworów mlecznych w ilości mniejszej niż 70 % indywidualnej ilości referencyjnej przysługującej temu producentowi na dzień 1 kwietnia danego roku kwotowego, właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji zmniejsza, w drodze decyzji, indywidualną ilość referencyjną o jej niewykorzystaną część. Tym samym oceniając sprawę w kontekście cytowanej powyżej normy prawnej (art. 32 ust. 1) należało brać pod uwagę dany rok kwotowy, a więc okres od 1 kwietnia do 31 marca i przysługującą w tym okresie producentowi KI. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie słusznie ustaliły, iż Skarżący, poprzez wprowadzenie do obrotu w roku kwotowym mleka w ilości mniejszej niż 70% przyznanej mu indywidualnej ilości referencyjnej, wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 1 omawianej ustawy. Jak wynika z informacji zawartych w rejestrze producentów prowadzonym przez Dyrektora OT ARR w W. Skarżący w okresie od 1 kwietnia 2007r. do 31 marca 2008r. sprzedał do podmiotu skupującego mleko w ilości 6936 kg. Natomiast na dzień 1 kwietnia 2007r. Skarżący posiadał kwotę indywidualną dostaw w wysokości 16106 kg. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż w roku kwotowym 2007/2008 Skarżący wykorzystał 43% kwoty indywidualnej dostaw stanowiącej jego własność na dzień 1 kwietnia 2007r. Nadto, Sąd zauważa, iż przepisy ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych przewidują instytucje, które pozwalają rolnikom zarówno na zmniejszenie jak i na zwiększenie przysługującej im KI w trakcie roku kwotowego. Producent, który zwiększył sprzedaż mleka lub przetworów mlecznych w trakcie roku kwotowego może ubiegać się o przyznanie mu dodatkowej KI z krajowej rezerwy (art. 16 ust. 1). Zatem, stosując przepis art. 32 ust. 1 ww. ustawy, należy mieć na uwadze KI, którą producent dysponował w danym roku kwotowym, i którą mógł w tym roku kwotowym wykorzystać. Interpretując i stosując ten przepis trzeba mieć na uwadze także przepisy unijne, w tym ww. rozporządzenie Rady i definicję KI w nim zawartą. Producent w roku kwotowym 2006/2007 wykorzystał tylko 43% przyznanej mu KI. Tym samym organ miał podstawy do dokonania w drodze decyzji zmniejszenia KI przysługującej Skarżącemu o jej niewykorzystaną część, na podstawie ww. art. 32 ust. 1. Przy czym, przed wydaniem takiej decyzji organ obowiązany był rozważyć, czy okoliczności podnoszone przez stronę w toku postępowania nie uzasadniają odstąpienia od zastosowania tej sankcji. Z tego obowiązku organ wywiązał się w sposób należyty. Prawo krajowe nie reguluje odstępstw do zasady wyrażonej w powyższym przepisie. W zakresie odstępstwa są wiążące i bezpośrednio stosowane przez Polskę przepisy unijne zawarte w przywoływanym już rozporządzeniu Rady. Stosownie bowiem do art. 72 ust. 3 rozporządzenia Rady Nr 1234/2007, zmniejszenie indywidualnej ilości referencyjnej o jej niewykorzystaną część nie znajduje zastosowania w przypadku siły wyższej i w należycie uzasadnionych, i uznanych przez właściwe organy, przypadkach tymczasowo wpływających na zdolność produkcyjną danych producentów. Do przypadków tych w art. 40 ust. 4 rozporządzenia Rady Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 270 z 2003 r.), zaliczono przykładowo: śmierć rolnika, długookresową niezdolność rolnika do pracy, poważną klęskę żywiołową w znacznym stopniu dotykającą grunty rolne gospodarstwa, zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemię dotykającą część lub cały żywy inwentarz gospodarza. Z powyższego wynika, iż aby możliwe było odstąpienie od zastosowania sankcji przewidzianej w (art.72 ust.2 ww. rozporządzenia unijnego Nr 1234/2007) art. 32 ust. 1 ww. ustawy krajowej, tj.: -muszą wystąpić zdarzenia, które można uznać za przypadki działania siły wyższej lub inne należycie uzasadnione i uznane przez właściwy organ okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, oraz -zdarzenia te muszą mieć bezpośredni wpływ na zdolność produkcyjną danego producenta rolnego w roku kwotowym, który podlega rozliczeniu. Oznacza to, że ustawodawca kładzie nacisk nie tylko na charakter okoliczności, które mogą wpłynął na zdolność produkcyjną gospodarstwa rolnego, lecz również na rozmiar skutków spowodowanych przez takie zdarzenie. Według normy art. 40 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, przypadek działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ, winien być zgłoszony przez rolnika na piśmie. W przedmiotowej sprawie Skarżący powołał się na suszę mającą miejsce w 2006 r. i 2007r. Sąd zauważa jednak - przyznając rację organowi - iż na podstawie oświadczeń strony i złożonych przy odwołaniu zaświadczeń trudno przyjąć, że okoliczności, na które Skarżący się powołuje, miały bezpośredni wpływ na zmniejszenie zdolności produkcyjnej w jego gospodarstwie. Zaświadczenie z Urzędu Gminy w T. potwierdza, iż w rejonie gminy w maju 2007 i czerwcu 2007 okresowo wystąpiła susza, natomiast nie stanowi dowodu, iż susza ta dotknęła gospodarstwo Skarżącego i miała bezpośredni wpływ na szkody w uprawach polowych czy trwałych użytkach zielonych. Przechodząc do zarzutów procesowych Sąd wyjaśnia, iż analizując sprawę dostrzegł, że decyzja organu I instancji nie została w pełni uzasadniona, co jednak nie oznacza, że strona została pozbawiona prawa dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym. Sąd uznał, iż uchybienie to naprawione zostało w postępowaniu odwoławczym i w konsekwencji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W skarżonej decyzji organ II instancji - uprawniony do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym również "usunięcia" naruszeń, których dopuścił się organ I instancji - odniósł się do wszystkich okoliczności występujących w sprawie, podnoszonych przez stronę. Ostatecznie Sąd stanął na stanowisku, iż organ odwoławczy prawidłowo dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów procesowych podnoszonych przez Skarżącego Sąd wyjaśnia, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt administracyjnych Skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania (pismo 12.06.2008r.), jak również pouczony o możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie i z tego uprawnienia skorzystał. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż organ z jednej strony musi zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, z drugiej zaś strony to organ jest gospodarzem postępowania wyjaśniającego i prowadzi je w taki sposób aby wyjaśnić wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie bowiem do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona i nie ma wówczas obowiązku jego uzupełniania. W tym stanie rzeczy - wobec nie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.