V SA/Wa 3100/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. J. D. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżone orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] kwietnia 2012 r.; 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz K. J. D. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (zwanej dalej: "GKO") z dnia (...) kwietnia 2014 r. o sygn. akt (...), w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym: Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. (zwana dalej: "RKO"), orzeczeniem z dnia (...) października 2011 r. o sygn. akt (...), wymierzyła Kazimierzowi Dąbrowskiemu łączną karę pieniężną w wysokości 5.645,32 zł, uznając go winnym: - umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 168), polegającego na udzieleniu Z. B. D."S." S. J. Spółka jawna – wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym przepisami o zamówieniach publicznych, umową z dnia 26 stycznia 2010 r. wykonania robót budowlanych – wykopów pod nieckę składowania odpadów i niecki składowania odpadów zawierających azbest dla budowy Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania odpadów w C., gm. Z. o wartości 6.380.629,04 tj. z naruszeniem art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych; - nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych polegającego na umorzeniu w dniu (...) października 2008 r. należności Miasta Z. w wysokości 10.792 zł z tytułu zwrotu części kwoty udzielonej bonifikaty od ceny lokalu, zasądzonej od R. P. wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. z dnia 22 sierpnia 2007 r., z naruszeniem art. 68 ust. 2c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2014, poz. 518 z zm.). Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżonym orzeczeniem z dnia (...) kwietnia 2012 r., GKO uchyliła orzeczenie RKO w zakresie wymierzenia obwinionemu kary pieniężnej, wymierzając mu jednocześnie karę nagany i utrzymując w mocy orzeczenie w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu orzeczenia GKO podzieliła stanowisko RKO co do charakteru umowy zawartej przez obwinionego w dniu 26 stycznia 2010 r., a mianowicie, że jest to umowa o charakterze mieszanym łączącym ze sobą różne elementy w postaci: umowy o roboty budowlane, umowy dostawy gliny, gruntu glebotwórczego i humusu oraz umowy sprzedaży wydobytego gruntu, z których elementami najistotniejszymi są elementy umowy o roboty budowlane. GKO zgodziła się również ze stanowiskiem Zastępcy Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, że w opisanej sytuacji nie było przeszkód, aby przeprowadzić przetarg na roboty budowlane, a następnie odrębną umową sprzedać grunt, co oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniała możliwość postępowania zgodnie z przepisami prawa. W odniesieniu do drugiego czynu, GKO zgodziła się z RKO, że umowa darowizny z jednoczesnym oświadczeniem o wyrażeniu zgody na wstąpienie w stosunek najmu nie była umową zamiany, która pozwoliłaby na zastosowanie bonifikaty bez odrębnego upoważnienia wynikającego z uchwały organu stanowiącego. Podniosła, że obwiniony nie dysponował zgodą Rady Miasta Z. na odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, jak również o wyrażenie takiej zgody do Rady Miasta się nie zwracał. GKO podzieliła stanowisko RKO oraz Zastępcy Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów publicznych, że w omawianym przypadku nie ma zastosowania przesłanka odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty, określona w art. 68 ust. 2a pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając zmianę wymierzonej kary z kary pieniężnej na karę nagany, GKO wzięła pod uwagę okoliczność, że obwiniony nie był wcześniej karany, a ponadto i to, że realizowana inwestycja była trudna do przeprowadzenia w aspekcie przyjęcia prawidłowych rozwiązań, albowiem obwiniony zmierzał do uniknięcia konieczności wydatkowania środków z budżetu gminy, co przy zastosowaniu transakcji kompensacyjnej nie spowodowało wydatkowania środków publicznych, w związku z czym nie można domniemywać, że doszło do uszczuplenia finansów publicznych. W odniesieniu natomiast do drugiego z zarzucanych czynów, GKO stwierdziła, że obwiniony w zasadzie mógł umorzyć należność z tytułu zwrotu bonifikaty, stosując inny tryb postępowania, który nie naruszałby obowiązujących w tym zakresie przepisów. K. D. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na orzeczenie GKO z dnia (...) kwietnia 2012 r., zarzucając: 1) naruszenie art. 76 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez uznanie obwinionego za winnego bez udowodnienia winy; 2) naruszenie art. 80 ust. 1, art. 87 i art. 89 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez pominięcie okoliczności i dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy, a świadczących na korzyść obwinionego oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego; 3) naruszenie art. 148 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów stawianych zaskarżonemu orzeczeniu RKO oraz powodów uznania je za zasadne albo nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę, GKO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 1604/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. D.. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż bezspornym w sprawie pozostaje fakt, iż skarżący jako burmistrz gminy miejskiej Z., podpisując umowę z dnia 26 stycznia 2010 r. o udzielenie zamówienia publicznego, nie zastosował procedury wymaganej ustawą – Prawo zamówień publicznych, natomiast przedmiotem sporu jest to, czy skarżący był zobowiązany do jej zastosowania. Analizując treść umowy z dnia 26 stycznia 2010 r. Sąd przyjął za organami, iż łączy ona w sobie elementy trzech umów nazwanych: umowy o roboty budowlane, umowy dostawy (gliny, gruntu glebotwórczego i humusu) oraz umowy sprzedaży (wydobytego gruntu). Następnie, rozstrzygając charakter spornej umowy, za prawidłowe Sąd uznał stanowisko GKO, iż jej przedmiotem były roboty budowlane wraz z dostawami i to one stanowiły podstawę i główny cel umowy. W konsekwencji Sąd uznał, iż w sprawie należało zastosować procedurę przewidzianą w ustawie – Prawo zamówień publicznych, czego skarżący nie uczynił. Zdaniem Sądu, organy prowadzące postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie mają obowiązku wskazywania precyzyjnie opisanego, jednolitego sposobu postępowania, jakie należało zastosować w określonej sytuacji. Sąd zauważył przy tym, iż w toku prowadzonych postępowań właściwe organy określały alternatywne sposoby postępowania możliwe do zastosowania w sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący. Wobec tego Sąd stwierdził, iż prawidłowe jest twierdzenie GKO, iż temu wymaganiu odpowiada orzeczenie RKO, które wskazuje inną możliwość postępowania niż tą, którą zastosował skarżący. Ponadto Sąd zauważył, iż cel skarżącego, polegający na uzyskaniu świadczeń bez wydatkowania środków publicznych, nie mógł go zwolnić z wynikającego z art. 7 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, bezwzględnego nakazu udzielenia zamówienia wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami tej ustawy. Uzasadniając oddalenie skargi w zakresie drugiego zarzutu Sąd wskazał, iż w sytuacji, gdy jednostka samorządu terytorialnego posiada wobec osoby trzeciej należność pieniężną mającą charakter cywilnoprawny, należności te mogą i mogły być umarzane lub rozkładane na raty tylko w trybie przewidzianym przepisami ustawy o finansach publicznych, czy to z dnia 27 sierpnia 2009 r., czy to poprzedzającej ją ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. Niedochowanie zasad wynikających z tych przepisów stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W ocenie Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 28, art. 76, art. 80 ust. 1, art. 87 i art. 89 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, przez co zarzuty w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Skarżący wystąpił ze skargą kasacyjną, po rozpoznaniu której, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GSK 748/13, uchylił wyrok z dnia 15 stycznia 2013 r. o sygn. akt V SA/Wa 1604/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. NSA podniósł, iż za uzasadnione uznać należy stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, z którego wynika, że w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie dotoczyło odpowiedzialności Burmistrza Miasta Z. za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w związku z zarzutami popełnienia dwóch czynów, to w odniesieniu do odpowiedzialności za każdy z nich istotne znaczenie miało to, aby prawidłowo ustalić znamiona oraz fakt ich realizacji przez obwinionego – przy zastosowaniu dyrektywy określonej w art. 76 ust. 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – w tym, aby w odniesieniu do każdego z tych czynów z osobna, prawidłowo również ocenić stopień społecznej szkodliwości dla finansów publicznych, co nie pozostaje bez znaczenia z punku widzenia tej przesłanki dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zdaniem NSA, ocena umowy z dnia 26 stycznia 2010 r., aby mogła być uznana za prawidłową, nie mogła ograniczać się tylko i wyłącznie do wniosków opartych na analizie jej tytułu, czy też do wniosków opartych na eksponowaniu okoliczności, że zobowiązanie wykonawcy obejmowało wykonanie określonych w jej postanowieniach prac zgodnie z projektem zamiennym budowy Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów w C. oraz zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, jak również, że wykonanie tej umowy stanowiło etap, czy też część realizacji większego zamierzenia polegającego na budowie zakładu przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów. NSA zwrócił uwagę, iż w sytuacji gdy organ, a w ślad za nim i Sąd I instancji, nie podważały, że przywołana umowa posiada również cechy umowy sprzedaży, o której mowa w art. 535 k.c., to argument, że elementy te nie miały decydującego znaczenia dla oceny charakteru umowy oraz jej istoty, nie mógł pomijać potrzeby analizy całokształtu okoliczności towarzyszących jej zawarciu, w tym między innymi treści ogłoszenia z dnia 30 listopada 2009 r. oraz ofert, które w odpowiedzi na to ogłoszenie zostały złożone, na co w toku postępowania zwracała uwagę strona skarżąca kasacyjnie. Za nietrafne uznał NSA stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, zgodnie z którym, organy orzekające w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie mają obowiązku precyzyjnego wskazywania trybu (sposobu) postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, który powinien był być stosowanych w okolicznościach danego przypadku. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie stanowisko samych orzekających w niej organów nie było jednolite odnośnie do wskazania naruszonego działaniem obwinionego trybu udzielania zamówienia publicznego (przetarg na roboty budowlane i sprzedaż kopalin odrębną umową albo tryb dialogu konkurencyjnego), za tym bardziej nietrafne uznać należy – w ocenie NSA –stanowisko Sądu I instancji, który w ślad za GKO przyjął, że w tej sytuacji za wystarczające, a więc i zgodne z prawem, uznać należało wskazanie i określenie "alternatywnych sposobów postępowania możliwych do zastosowania w sytuacji w jakiej znalazł się skarżący". NSA za nieuprawniony uznał pogląd Sądu I instancji, że stosowanie art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wyłączone jest w odniesieniu do naruszenia z art. 17 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wskazał przy tym, iż treść art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie uzasadnia twierdzenia o istnieniu zawartych w niej ograniczeń odnośnie do możliwości i dopuszczalności stopniowania społecznej szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GSK 748/13. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie dotyczyło odpowiedzialności Burmistrza Miasta Z. za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w związku z zarzutami popełnienia dwóch czynów: tj. naruszenia opisanego w art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz naruszenia opisanego w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, za które orzeczona została wobec niego kara nagany. W związku z powyższym, gdy chodzi o czyn (naruszenie) określony w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – po nowelizacji z dnia 19 sierpnia 2011 r., określony w tożsamy sposób w art. 17 ust. 1b pkt 1 przywołanej ustawy – przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem, naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. Z punktu widzenia prawidłowości stosowania powyższej regulacji, w rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie miała więc kwestia odnosząca się do oceny charakteru i istoty umowy z dnia 26 stycznia 2010 r. Analiza treści omawianej umowy doprowadziła organy do stanowiska, iż umowę tę należało traktować jako umowę o roboty budowlane. W ocenie Sądu, dokonana w tym zakresie analiza nie była wyczerpująca, a przez to prawidłowa. Podkreślić należy, iż wykładnia postanowień umowy ma za zadanie odnalezienie rzeczywistego celu umowy i zgodnej woli stron, niezależnie od zawartych w niej sformułowań. Zgodnie bowiem z art. 65 § 2 k.c., w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. W niniejszej sprawie, jakkolwiek faktem jest, że wskazane przez organ elementy nawiązują do dyspozycji art. 647 k.c. (umowy o roboty budowlane), to jednak w analizowanym zakresie nie można było tracić z pola widzenia tego istotnego faktu, że w świetle treści ogłoszenia z dnia 30 listopada 2009 r. o zaproszeniu do składania ofert na wykonanie przywołanych powyżej robót budowlanych w zamian za pozyskanie przez wykonawcę kopalin z wykopu, przy jednoczesnym oczekiwaniu na zaoferowanie przez wykonawcę świadczeń dodatkowych, które zostały również określone jako najbardziej przydatne, okoliczności te nakazywały wnikliwą ocenę zgodnego zamiaru stron oraz celu zawieranej umowy. Stworzyłoby to zdecydowanie szerszą, a tym samym i właściwą perspektywę oceny charakteru umowy, zgodnego zamiaru stron oraz celu umowy. Zwłaszcza, że uwzględniałoby – co jest konieczne – również szczególnego rodzaju sytuację motywacyjną towarzyszącą tak zawieranej umowie. Była ona determinowana tym, aby bez nieuzasadnionej przyczyny nie ponosić wydatków ze środków publicznych. Z tego też punktu widzenia, za nie bez znaczenia uznać należy i ten argument strony skarżącej, który podkreśla kompensacyjny charakter zawartej umowy – sprzedaż kopalin z wykopów za cenę odpowiadającą wartości wykonanych robót budowlanych. Mając zatem na uwadze poczynione wyżej uwagi, jak również to, że NSA zakwestionował stanowisko Sądu I instancji w sprawie V SA/Wa 1604/12, aprobujące jednoznaczne uznanie spornej umowy za umowę o roboty budowlane (art. 647 k.c.), Sąd rozpoznający ponownie sprawę, na tym jej etapie, obowiązany jest stwierdzić, że działające w sprawie organy przedwcześnie, a zatem nieprawidłowo przypisały umowie z dnia 26 stycznia 2010 r. charakter cywilnej umowy o roboty budowalne. W konsekwencji tego, organy nieprawidłowo też uznały, że skarżący naruszył art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w ten sposób, iż zawarł umowę, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy – Prawo zamówień publicznych, z pominięciem procedury określonej tą ustawą. W odniesieniu do analizowanej kwestii nie można pominąć i tego aspektu zagadnienia, który w związku z przywołanym art. 17 ust 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w prowadzonym na jej podstawie postępowaniu, wiąże się z potrzebą wskazania konkretnego wzorca normatywnego, którego naruszenie skutkuje odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Skoro bowiem w omawianym przepisie jest mowa o "trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych" , to należy mieć na uwadze w szczególności to, że ustawa – Prawo zamówień publicznych przewiduje możliwość – a zarazem obowiązek w warunkach nią określonych – stosowania wielu trybów udzielania zamówienia publicznego (por. art. 10), a zatem za konieczne uznać należy wskazanie tego trybu udzielenia zamówienia, który w okolicznościach danego przypadku obwiniony zobowiązany był zastosować, lecz go nie zastosował. W konsekwencji przyjąć należy, iż w świetle omawianych regulacji nie chodzi o jakikolwiek tryb, lecz o tryb, który według ustaleń organów orzekających obwiniony zobowiązany był stosować w okolicznościach danego przypadku, lecz z naruszeniem prawa trybu tego nie zastosował. W niniejszej sprawie, nie dość, że organy nie wskazują takiego właściwego i zgodnego z prawem trybu, to nadto wyprowadzają nieuprawnione twierdzenie, iż wystarczającym było wskazanie skarżącemu alternatywnych sposobów postępowania. W ocenie NSA, którego stanowiskiem Sąd rozpoznający ponownie sprawę jest związany, stanowisko przyjęte przez organy powoduje, że zasadnym staje się zarzut dotyczący naruszenia art. 76 ust. 3, art. 80 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Należy przy tym mieć na względzie również i to, że GKO pominęła argumenty strony skarżącej, które prezentowane były na okoliczność braku możliwości oraz podstaw stosowania trybów postępowania "proponowanych" przez orzekające organy. Odnosząc się do drugiego z zarzuconych skarżącemu czynów – opisanego w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – Sąd nie podziela stanowiska skargi, iż zawarta w dniu 2 października 2008 r. pomiędzy Miastem Z. a R. P. umowa, nie stanowi umorzenia należności, natomiast była umową, na mocy której strony uznały, że zasądzone kwoty są nienależne i Miasto Z. nie będzie ich dochodziło. Należy przy tym wskazać, iż NSA zauważył, że zasadniczo możliwe było umorzenie pozostałej należności z tytułu zwrotu bonifikaty. Pozwala to zatem na przyjęcie, że umorzenie tej należności możliwe było z zachowaniem innego trybu niż przyjął to skarżący, a więc przy zachowaniu zasady określonej treścią art. 68 ust.2c ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis był przepisem szczególnym. W konsekwencji, niedochowanie trybu wynikającego z tego przepisu – stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Osobną natomiast kwestią, o czym niżej, jest to czy naruszenie to w okolicznościach niniejszej sprawy, mogło skutkować wymierzeniem skarżącemu orzeczonej kary. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia, należy również uwzględnić – jako wzorzec jego zgodności z prawem – przepis art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Stanowisko takie zajął w wyroku kasacyjnym NSA podkreślając jednocześnie, iż z przepisu tego, a także celu i logiki innych szczegółowych rozwiązań przyjętych na gruncie przywołanej ustawy wynika, że społeczna szkodliwość dla finansów publicznych jest stopniowalna, co w sytuacji jej znikomości skutkuje przeszkodą orzekania o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – postępowania nie wszczyna się, a wszczęte umarza (art. 78 ust. 1 pkt 7 ustawy). W świetle określonych przywołanym przepisem przesłanek (kryteriów) oceny stopnia społecznej szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych, które mają zróżnicowany charakter – tj. zarówno generalny (ust. 1a), jak i dodatkowy, gdy chodzi o naruszenia wywołujące skutku finansowe (ust. 2) i skutków takich nie wywołujące oraz odnoszące się, jako dodatkowe, do czynów z art. 17 i art. 17a (ust. 3) – nie ma podstaw, aby wnioskować o wyłączeniu możliwości, czy też wręcz braku dopuszczalności dokonywania oceny stopnia tej szkodliwości w odniesieniu do określonego rodzaju czynów i naruszeń. Stanowisku temu sprzeciwia się również logika oraz treść szczegółowych rozwiązań przyjętych na gruncie omawianej ustawy, o czym chociażby przekonuje treść art. 78 ust. 1 pkt 7 ustawy. Wskazać zatem należy, iż obydwu zarzucanym obwinionemu czynom, za które został on ukarany towarzyszyły szczególnego rodzaju okoliczności ich popełnienia i szczególna sytuacja motywacyjna obwinionego. W odniesieniu do czynu z art. 17 ust. 1 pkt 1 (ust. 1b pkt 1) ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wiązały się one z wysokim stopniem skomplikowania realizowanej inwestycji, nie powodując jednak wydatkowania środków publicznych, ani też ich uszczuplenia. W odniesieniu do czynu z art. 5 ust. 1 pkt 3 wiązały się zaś, ze zmianami stanu prawnego oraz linii orzeczniczej Sąd Najwyższego, co utrudniało przyjęcie właściwego trybu działania w sprawie umorzenia należności z tytułu zwrotu bonifikaty, która mogła być jednak zasadniczo umorzona przez Burmistrza Miasta Z.. Skoro więc przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych bierze się pod uwagę, między innymi, sposób i okoliczności naruszenia obowiązków oraz skutki ich naruszenia, to pominięcie przedstawionych powyżej okoliczności nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę prawidłowości rezultatu kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia, z punktu widzenia jego zgodności z art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż organy nie dokonały oceny stopnia społecznej szkodliwości zarzucanych skarżącemu czynów, naruszając w ten sposób zasadę wynikającą z art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zauważyć przy tym trzeba, iż sam organ wskazał na okoliczności, które w jego ocenie spowodowały orzeczenie kary łagodniejszego rodzaju. W zakresie czynu z art. 17 ust. 1 pkt 1 (ust. 1b pkt 1) – na okoliczność braku uprzedniej karalności obwinionego oraz na okoliczność, że realizowana inwestycja była trudna do przeprowadzenia w aspekcie przyjęcia prawidłowych rozwiązań, albowiem obwiniony zmierzał do uniknięcia konieczności wydatkowania środków z budżetu gminy, co przy zastosowaniu transakcji kompensacyjnej nie spowodowało wydatkowania środków publicznych, w związku z czym nie można domniemywać, że doszło do uszczuplenia finansów publicznych. W odniesieniu do czynu z art. 5 ust. 1 pkt 3 – na okoliczność, że obwiniony w zasadzie mógł umorzyć należności z tytułu zwrotu bonifikaty stosując inny tryb postępowania, niż ten który zastosował naruszając tym samym przepisy prawa. Powyższe naruszenie miało zasadnicze znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, bowiem zgodnie ze wskazanym już wyżej art. 78 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, nie wszczyna się postępowania, a wszczęte umarza gdy zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Z wyłuszczonych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 78 ust. 1 pkt 7, art. 80 ust. 1, art. 89 ust. 1 i art. 148 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ponownie orzekając w sprawie GKO zobowiązana będzie do dokonania oceny charakteru umowy z dnia 26 stycznia 2010 r., biorąc pod uwagę zgodny zamiar stron i cel umowy, a następnie zbadania czy w świetle tej ponownej oceny zarzucane obwinionemu czyny wypełniają znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a jeśli tak, czy można je przypisać skarżącemu i wymierzyć mu za nie karę, uwzględniając przy tym stopień ich społecznej szkodliwości dla finansów publicznych. Organ winien przy tym pamiętać o konieczności właściwej realizacji obowiązku dowodzenia popełnienia konkretnego czynu, z którym ustawa wiąże nałożenie na jego sprawcę określonej nią dolegliwości, w tym o obowiązku jednoznacznego wykazania, że doszło do realizacji określonych nią znamion danego deliktu, a ponadto, o konieczności indywidualizowania samego czynu, a w sytuacji dowiedzenia jego popełnienia, także indywidualizowania winy sprawcy, jak i kary orzekanej za ten czyn. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosując przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku orzeczenie o kosztach sądowych zapadło w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.