V SA/Wa 3106/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi C.F. M. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych oddala skargę. Przedmiotem skargi C.F. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą C.F. M., dalej: "Skarżący" lub "Strona" jest decyzja Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmawiająca przyznania środków finansowych. Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Wirtualny operator zintegrowanej logistyki rozproszonej" (nr wniosku [...], dalej: "wniosek"), w ramach III konkursu Programu [...]. Wniosek podlegał ocenie formalnej, stosownie do pkt IV.4.1 Regulaminu III konkursu w ramach programu [...] dla ścieżki programowej [...] (dalej: "Regulamin"), przeprowadzanej przez pracowników NCBR oraz ocenie merytorycznej, stosownie do pkt IV.5.2 Regulaminu dla ścieżki programowej [...], przeprowadzanej przez niezależnych ekspertów. Wniosek otrzymał oceną końcową 17,50 pkt, obliczoną stosownie do pkt IV.5.2 Regulaminu, jako średnia ocen uzyskanych ze wszystkich trzech recenzji. Średnia ocen dla każdego z ocenianych kryteriów przekroczyła minimalny próg punktowy. Dofinansowanie w ścieżce [...] zostało przyznane pozytywnie zaopiniowanym wnioskom, które otrzymały oceny w przedziale 17,67 - 26,00 pkt. Decyzją Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju nr [...] z [...] stycznia 2014 r., odmówiono Skarżącemu przyznania środków finansowych na realizację projektu. W odwołaniu z [...] lutego 2015 r. złożonym od wskazanej decyzji z [...] stycznia 2014 r., Skarżący argumentował, że oceny ekspertów były nierzetelne i pobieżne. Nieprawidłowość w przeprowadzonej ocenie merytorycznej wniosku w ocenie Skarżącego była skutkiem rozbieżności pomiędzy ocenami przyznanymi przez trzech ekspertów. Komisja Odwoławcza Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmówiła przyznania środków finansowych. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Komisja wskazała, że różnice w przyznawanych w recenzjach ocenach punktowych są zasadą, która wpisuje się w ideę postępowania o charakterze konkursowym. Podkreśliła, że naruszenia procedury oceny wniosku, złożonego w ramach konkursu, nie należy doszukiwać się w nieprzyznaniu przez niektórych recenzentów maksymalnej, czy też bardzo wysokiej ilości punktów. Komisja zwróciła uwagę, że ocena ekspercka ma charakter oceny w pewnej mierze subiektywnej i dopóki granice niezależności eksperckiej nie zostaną przekroczone nie można uznać, że ocena przebiegała w sposób sprzeczny z ustalonymi w tym zakresie zasadami. Według Komisji subiektywne odczucie Skarżącego, co do nieprawidłowości oceny, nie może stanowić przesłanki uzasadniającej uznanie, że ocena w danym kryterium została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Od powyższej decyzji Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji organu administracji Skarżący zarzucił: 1. odmówienie dokonania ponownej oceny wniosku i nieprzyznanie środków finansowych na realizację projektu na podstawie różnic w ocenie Recenzentów, które zgodnie z Regulaminem przeprowadzania III konkursu nie mogły stanowić podstawy do żądania przeprowadzenia ponownej oceny projektu; 2. oparcie decyzji wydanej w I instancji na recenzji Recenzenta I, która w obszarze zastrzeżeń nie odnosiła się do istoty projektu objętego wnioskiem nr [...] w szczególności w zakresie kryterium 2 i nie stanowiła wyniku merytorycznej recenzji (analizy) w odniesieniu do kryterium 1, oraz była sprzeczna z oceną Recenzentów II i III; 3. dokonanie merytorycznej oceny wniosku nr [...] w sposób dowolny, przekraczający granice niezależności eksperckiej. Uzasadniając zasadność skargi Skarżący zakwestionował ocenę Komisji Odwoławczej Rady NCBR, iż rozbieżności między oceną Recenzenta I, a Recenzenta II i III są zbyt małe, aby uprawniały Skarżącego do żądania skierowanie jego wniosku do ponownej oceny. Skarżący zwrócił uwagę, że Regulamin III Konkursu w ramach programu [...] dla ścieżki programowej [...], nie wskazuje jaka rozbieżność punktowa stanowi podstawę do ponownej oceny. W związku z brakiem właściwych zapisów Regulaminu, funkcjonalna wykładnia przepisów konkursowych powinna prowadzić do wniosku, że wnioskodawca uprawniony jest do żądania ponownej oceny złożonego Projektu zawsze wtedy, gdy rozbieżności w ocenie dokonanej przez poszczególnych ekspertów są istotne. W ocenie Skarżącego, rozbieżności między oceną Recenzenta I, a ocenami Recenzentów II i III, które w swoich wnioskach są sprzeczne z wnioskami Recenzenta II i III, są istotne i jako takie stanowią podstawę do żądania przeprowadzenia ponownej oceny projektu w ramach procedury odwoławczej. Strona wskazała w szczególności na różnice w opiniach Recenzentów w zakresie kryterium innowacyjności, kryterium 2 Innowacyjność rozwiązania będącego rezultatem Projektu z uwzględnieniem wartości naukowej Projektu oraz kryterium 5 Możliwość zastosowania wyników Projektu w gospodarce. Skarżący wskazał również, że do wyznaczenia granic rzetelnej oceny eksperckiej, należy analogicznie stosować zasady swobodnej oceny dowodów i prawdy obiektywnej zawarte w przepisach procedury cywilnej, zgodnie z którymi ocena nie może być dokonywana w oderwaniu od materiału podlegającemu ocenie i w sposób subiektywny. Dlatego Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem Komisji Odwoławczej, w którym Komisja stwierdziła, iż "ocena ekspercka ma charakter w pewnej mierze subiektywny". Podkreślił, że do oceny projektów angażowani są eksperci, mający odpowiednią wiedzę i kwalifikacje zawodowe, aby ocena dokonywana była w oparciu o aktualny stan wiedzy i techniki. Podsumowując rozważania skargi Strona podkreśliła, że ocena dokonana przez Recenzenta I została dokonana w sposób dowolny, z jednoczesnym przekroczeniem zasad swobody oceny eksperckiej. Efektem nieprawidłowej i bezpodstawnej oceny było powstanie istotnych rozbieżności, a wręcz sprzeczności między ocenami Recenzenta I, a Recenzentów II i III oraz pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnej i obiektywnej oceny złożonego wniosku o dofinansowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko i argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że zadaniem komisji odwoławczej Rady NCBR nie jest ponowna ocena merytoryczna wniosku o dofinansowanie, obowiązek oceny merytorycznej spoczywa bowiem na recenzentach. Komisja odwoławcza dokonuje natomiast ogólnej oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawę prawną kontroli decyzji wydawanych przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju stanowi przepis art. 3 § 1 i art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) w związku z treścią art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. 96, poz. 616 z p. zm., dalej: ustawa o NCBiR). Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.), natomiast zgodnie z art. 146 § 1 tej ustawy Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 40 ustawy o NCBiR stanowi w ust. 1, że przyznawanie przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, lub promesy, o której mowa w art. 37 ust. 2, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, a w przypadku konkursów, o których mowa w art. 17 pkt 6 - do Komitetu Sterującego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji (ust. 2). Komisja odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (ust. 3). Natomiast przepis ust. 4 tego artykułu stanowi, że na decyzję komisji odwoławczej Rady lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania NCBiR z ustawą o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju oraz z Regulaminem konkursu. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR, dyrektor Centrum ustala i ogłasza regulamin konkursu, który wyłania wykonawców projektów, obejmujących badania naukowe lub prace rozwojowe nakierowane na zastosowanie w działalności gospodarczej. Dyrektor Centrum wyznacza również ekspertów lub powołuje zespoły ekspertów spośród wybitnych przedstawicieli środowisk naukowych, gospodarczych i finansowych, w tym ekspertów zagranicznych, którzy oceniają wnioski złożone w konkursie i na tej podstawie przygotowują i przekazują dyrektorowi listę rankingową pozytywnie zaopiniowanych wniosków (art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o NCBiR). Eksperci opiniują wnioski konkursowe, posiłkując się w szczególności katalogiem kryteriów z art. 39 ustawy o NCBiR oraz wymienionych w Regulaminie każdego konkursu. Z uwagi na okoliczność, że eksperci, uczestniczący w procesie oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania, dysponują wiedzą specjalistyczną, Sąd nie może kwestionować ilości punktów przyznanych przez nich w ramach danego kryterium i przesądzać, że tych punktów powinno być przyznanych więcej, aniżeli uczynił to ekspert. Sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym, nie wkraczają w szczegółowe rozważania na temat przedłożonych przez wnioskodawcę rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2937/12, wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012, syn. akt II GSK 1783/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na podstawie wyników pierwszego i drugiego etapu oceny merytorycznej powstaje lista rankingowa projektów rekomendowanych do finansowania, na podstawie której wydawana jest decyzja Dyrektora Centrum o przyznaniu środków finansowych albo o odmowie przyznania środków finansowych. Zgodnie z procedurą odwoławczą przewidzianą w art. 40 ustawy o NCBiR od decyzji tej Wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji Dyrektora NCBiR. Decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych Komisja Odwoławcza wydaje w terminie 60 dni od dnia złożenia odwołania i wnioskodawcy przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Należy też wskazać, że zgodnie z § 5, zatytułowanym “Rozpatrywanie odwołań", zawartym w dokumencie “Regulamin Komisji Odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju" zawarty jest pkt 2., wg którego Komisja Odwoławcza może zwrócić się do Dyrektora o powołanie eksperta, który dokona oceny zasadności zarzutów w stosunku do oceny merytorycznej wniosku, podniesionych w odwołaniu. Podstawowym zarzutem sformułowanym w skardze jest właśnie zaniechanie powołania takiego eksperta przez Komisję Odwoławczą. Należy zgodzić się ze stanowiskiem NCBiR, zawartym także w zaskarżonej decyzji, że podstawą zarzutów Strony jest niezgadzanie się z oceną wniosku dokonaną przez jednego z trzech ekspertów. Zdaniem Skarżącego, skoro w Regulaminie nie wskazano jaka rozbieżność punktowa stanowi podstawę do ponownej oceny, podstawą do powołania takiego eksperta powinna być każda sytuacja, gdy różnice pomiędzy poszczególnymi ocenami są istotne. W odwołaniu zawarł tabelkę z której wynika, że oceny w zakresie kryterium 2 kształtowały się - od 2,5 do 4, kryterium 3 - od 3 do 5, kryterium 4 - od 3,5 do 5 i kryterium 5 - także od 3,5 do 5. W sprawie nie zaistniała więc sytuacja skrajna tzn. taka w której któryś z ekspertów uznał, że kryterium w ogóle nie został spełnione, zaś inny że zostało spełnione w stopniu wysokim. Różnice punktowe wynoszą maksymalnie 2, a w pozostałych przypadkach 1,5 punktu. W ocenie Sądu pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługuje na akceptację. Opinia zawsze zakłada istnienie elementu ocennego, a więc z definicji subiektywnego. Dlatego też Regulamin konkursu przewidział obowiązek dokonania oceny wniosku o dofinansowanie przez trzech ekspertów i końcową ocenę jako średnią z tych trzech ocen. Jest to jeden ze sposobów zobiektywizowania subiektywnych opinii. Brak jest podstaw do odrzucania jednej z opinii, jak właściwie chciałby Skarżący. Jak zresztą wspomniano wyżej różnice pomiędzy poszczególnymi ocenami, aczkolwiek istnieją, w niektórych przypadkach są znaczne, ale nie wykluczające się całkowicie. Trzeba też przypomnieć, że Skarżący ubiegał się o dofinansowanie w ramach postępowania konkursowego, które z definicji zakłada konkurencję i tryb ubiegania się o dofinansowanie regulowane regulaminem. Przystępując do tego postępowania akceptował zasady i warunki, na jakich jego wniosek będzie oceniany. Zdaniem Sądu z powyższych względów brak jest w niniejszej sprawie podstaw do formułowania twierdzenia, że Komisja Odwoławcza miała obowiązek sięgnięcia po opinię kolejnego eksperta. Ocena wniosku przez trzech ekspertów jest zazwyczaj wystarczające do obiektywnej oceny projektu, a opinia najmniej korzystna dla strony tylko z jej punktu widzenia jest najmniej obiektywna. Na koniec należy dodać, że Komisja Odwoławcza nie jest ciałem eksperckim, składa się z członków Rady NCBR. Nie ma więc wiadomości specjalnych, aby oceniać opinie ekspertów. Nie można też z tego faktu wysnuć wniosku, że w każdym przypadku, gdy w odwołaniu są zgłoszone zarzuty do opinii Komisja Odwoławcza ma obowiązek zwrócić się do Dyrektora o powołanie dodatkowego eksperta. Wobec tego, że projekt jest oceniany przez trzech ekspertów, może to mieć miejsc jedynie wyjątkowo, w sytuacjach zarzutów wykraczających poza zarzut zbyt niskiej oceny. Obecnie ustawodawca skorygował model kontroli dokonywanej przez Komisję Odwoławczą. Zgodnie z brzmieniem art. 40 ust. 2 ustawy o NCBiR, obowiązującym od dnia 25 maja 2015 r. odwołanie wnosi się w przypadku "naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych", co bardziej odpowiada przyjętemu w ustawie modelowi rozpatrywania wniosków o dofinansowanie. Zmiana ta, aczkolwiek nie obowiązująca w chwili rozpatrywania odwołania Strony, powinna stanowić jednak ważną wskazówkę dot. wykładni przepisu art. 40 ust. 2 w poprzednim brzmieniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.