V SA/Wa 3113/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Grupy (...) Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego (obecnie: Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa) z dnia (...) września 2016 r. nr (...) w przedmiocie cofnięcia wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Grupy (...) Sp. z o.o. w S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Grupy Producentów W.L. Spółki z o.o. z siedzibą w S. (zwanej dalej: "Spółką", "Skarżącą") jest decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego (zwanego dalej: "Prezesem ARR") z dnia (...)września 2016 r. o numerze (...), utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. (zwanego dalej: "Dyrektorem Oddziału") z dnia (...) czerwca 2016 r. o numerze (...), którą cofnięto wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Zawiadomieniem z dnia 28 kwietnia 2016 r. Dyrektor Oddziału poinformował Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów owoców i warzyw. Zawiadomienie zostało doręczone Spółce w dniu 2 maja 2016 r. Pismem z dnia 22 maja 2016 r. swój udział w postępowaniu zgłosiła pełnomocnik Spółki – adwokat A. O. – ustosunkowując się do stanowiska Dyrektora Oddziału zawartego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego wobec Spółki. Do pisma załączyła dokument pełnomocnictwa udzielonego w dniu 10 maja 2016 r. do reprezentowania Spółki w postępowaniu w sprawie cofnięcia wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw za organizację producentów. Decyzją z dnia (...)czerwca 2016 r. Dyrektor Oddziału cofnął Spółce wstępne uznanie za organizację producentów owoców i warzyw. Decyzja została przesłana na adres Spółki i doręczona jej w dniu 16 czerwca 2016 r. W dniu 30 czerwca 2016 r. Spółka sporządziła odwołanie od decyzji Dyrektora Oddziału wnosząc o jej uchylenie w całości. Odwołanie zostało podpisane przez Prezesa Zarządu Spółki i nadane przesyłką listową w dniu 30 czerwca 2016 r. Zawiadomieniem z dnia 11 sierpnia 2016 r. Prezes ARR poinformował Spółkę, że postępowanie toczące się na skutek odwołania zostanie zakończone do dnia 15 września 2016 r. Zawiadomienie doręczono w dniu 17 sierpnia 2016 r. Spółce oraz jej pełnomocnikowi. Pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r. zawiadomiono Spółkę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi Spółki w dniu 6 września 2016 r. Zaskarżoną decyzja z dnia (...)września 2016 r. Prezes ARR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z dnia (...)czerwca 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się między innymi do sformułowanego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 42 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "K.p.a.") wskazując na prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym, doręczenie decyzji stronie a nie jej pełnomocnikowi, nie wywołuje żadnych skutków prawnych jeżeli strona nie poniosła negatywnych konsekwencji takiego uchybienia. Zdaniem Prezesa ARR, zaniechanie doręczenia decyzji pełnomocnikowi nie miało wpływu na wynik przedmiotowej sprawy i nie spowodowało negatywnych konsekwencji dla Spółki, a zwłaszcza nie pozbawiło jej możliwości złożenia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa ARR z dnia (...)września 2016 r. w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania i skutkujące nieważnością postępowania przed organem II instancji, a mianowicie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji bezpodstawne wydanie przez organ II instancji decyzji wskutek wniesionego przez stronę odwołania które było przedwczesne, bowiem decyzja organu I instancji nigdy nie została doręczona prawidłowo ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi Skarżącej, a zatem nie rozpoczął swój bieg termin do wniesienia tego odwołania; 2) art. 134 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wydania przez organ II instancji postanowienia o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Skarżącą, które było przedwczesne z przyczyn, o których mowa w pkt. 1). W razie nieuwzględnienia zarzutów dotyczących nieważności postępowania, Skarżąca podniosła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie: 1) art. 40 § 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie doręczenia pełnomocnikowi Skarżącej odpisu odwołania z dnia 30 czerwca 2016 r. wniesionego bezpośrednio przez Skarżącą, a tym samym uniemożliwienie mu ustosunkowania się do tego odwołania, jego uzupełnienia, ewentualnie zgłoszenia dodatkowych wniosków dowodowych, co w połączeniu z niemalże całkowitym pominięciem pełnomocnika w postępowaniu przed organem I instancji, uniemożliwiło reprezentację Skarżącej w całym postępowaniu przed organami administracji państwowej i czynny udział w tym postępowaniu; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu Skarżącej z dnia 30 czerwca 2016 r. od decyzji Dyrektora Oddziału, tj. zarzutów zawartych w pkt. 2) odwołania; 3) naruszenie art. 6 oraz 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej i wydanie w tych samych stanach prawnych i faktycznych dwóch odmiennych decyzji co do istotny sprawy, oraz przeniesienie na Skarżącą odpowiedzialności za "wydanie przez Urząd Marszałkowski Województwa L. merytorycznego rozstrzygnięcia wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu oraz obowiązującym przepisom prawa" (vide: s.7 zaskarżonej decyzji). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej przywołał liczne poglądy orzecznictwa w zakresie doręczania pism w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, w której strona ustanowiła pełnomocnika. W jego ocenie, należy zgodzić się z tym stanowiskiem, iż doręczenie decyzji jedynie stronie z pominięciem pełnomocnika, wywołuje ten skutek, że doręczenie to jest nieskuteczne, a zatem nie może rozpocząć swój bieg termin do wniesienia odwołania. Ponadto wskazał, iż organ I instancji niemal całkowicie (poza możliwością złożenia pisma z dnia 22 maja 2016 r., w którym także zostało zgłoszone pełnomocnictwo) pominął pełnomocnika w tym postępowaniu, gdyż nie poinformował o oddaleniu wniosków dowodowych, zakończeniu postępowania, możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami, jak również nie dokonał czynności powiadomienia o treści wydanej w sprawie decyzji. Tym samy strona została niemal całkowicie pozbawiona możliwości bycia reprezentowana przez fachowego pełnomocnika i to w sprawie o skomplikowanej materii, dotyczącej nie tylko bardzo specjalistycznej dziedziny prawa polskiego dotyczącej grup producenckich, ale również prawa wspólnotowego. Zdaniem pełnomocnika, twierdzenie przez organ II instancji, że skoro strona samodzielnie wniosła odwołanie od decyzji I instancji to niejako sanuje fakt niedoręczenia pełnomocnikowi zaskarżonej decyzji nie jest trafne. Pominięcie więc fachowego pełnomocnika na etapie konstruowania odwołania wymagającego specjalistycznej wiedzy od niekorzystnej decyzji, która finalnie będzie pociągała za sobą bardzo niekorzystne w sferze majątkowej konsekwencje dla strony, stanowi rażące naruszenie prawa do rzetelnego i prawidłowego postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ zauważył, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. i nie było podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Prezes ARR ponownie zaprezentował przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. o sygn. akt II OSK 2259/12, jak również z dnia 8 października 2015 r. o sygn. akt II OSK 338/14 wywodząc, iż w przedmiotowej sprawie strona nie została pozbawiona możliwości złożenia odwołania. Zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut pominięcia pełnomocnika w postępowaniu, bowiem organ odwoławczy zawiadomił go o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co w jego ocenie jest równoznaczne z zapewnieniem pełnomocnikowi możliwości zapoznania się z odwołaniem Skarżącej, czy też z jego uzupełnieniem poprzez złożenie dodatkowych wniosków dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Jednocześnie, stosowanie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem działające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, iż po wszczęciu przez Dyrektora Oddziału postępowania administracyjnego w sprawie (zawiadomienie z dnia 28 kwietnia 2016 r.) Skarżąca ustanowiła pełnomocnika procesowego w osobie adwokata A. O. do reprezentowania jej w ramach tego postępowania (pełnomocnictwo z dnia 10 maja 2016 r.). Nie jest również sporne i to, że pełnomocnik Skarżącej sporządziła w dniu 22 maja 2016 r. pismo w postępowaniu administracyjnym, które wraz z dokumentem pełnomocnictwa przedłożyła Dyrektorowi Oddziału. Pismo to znajduje się w aktach administracyjnych sprawy wraz z odręczną dekretacją pracownika organu naniesioną w dniu 25 maja 2016 r. (vide: k. 295-301 akt adm.). Przypomnieć zatem należy, iż zgodnie z 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny. Służą one bowiem zagwarantowaniu prawa strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Strona nie powinna natomiast ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów w zakresie dokonywania doręczeń. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przesłanie decyzji z dnia bezpośrednio do Skarżącej z pominięciem ustanowionego przez nią pełnomocnika, jakkolwiek naruszało przepis art. 40 § 2 K.p.a., nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd podziela bowiem ten pogląd orzecznictwa, iż wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest związane z prawidłowym jej doręczeniem lecz z uzewnętrznieniem woli organu, zaś wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony w sytuacji, gdy nie została pozbawiona możliwości skorzystania z przysługujących jej praw, w tym z prawa do złożenia środków zaskarżenia (por. postanowienie NSA z dnia 11 października 2017 r. o sygn. akt II GSK 3329/17; wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r. o sygn. akt II OSK 2357/16). Wobec tego Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa ARR. Zdaniem Sądu decydujące w sprawie znaczenia miało natomiast to, iż odwołanie z dnia 30 czerwca 2016 r. zostało sporządzone przez samą Skarżącą, a więc bez udziału reprezentującego ją pełnomocnika. Rację należy bowiem przyznać autorowi skargi, iż mogło to wpłynąć negatywnie na pozycję Skarżącej w postępowaniu z uwagi na pominięcie pomocy fachowego pełnomocnika, który mógł wywieść w odwołaniu dodatkowe, a nawet odmienne wnioski dowodowe oraz argumenty na ich poparcie. W ocenie Sądu takie zaniedbanie organu mogło wywołać negatywne konsekwencje wobec Skarżącej. Zauważyć bowiem należy, iż Dyrektor Oddziału miał świadomość, iż Skarżąca ustanowiła w sprawie profesjonalnego pełnomocnika, o czym świadczy stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu do decyzji z dnia (...)czerwca 2016 r., iż w dniu 25 maja 2016 r. Skarżąca złożyła w Oddziale Terenowym ARR w L. wyjaśnienia dotyczące prowadzonego postępowania wraz z pełnomocnictwem adwokat A. O. do reprezentowania Skarżącej w prowadzonym postępowaniu. Sąd nie podziela przy tym stanowiska Prezesa ARR, iż pełnomocnik miał możliwość działania w sprawie, bowiem został zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – zawiadomieniem z dnia 26 sierpnia 2016 r. W ocenie Sądu przedmiotowe zawiadomienie, jakkolwiek dotarło do pełnomocnika Skarżącej, stanowiło realizację obowiązku organu wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a., zatem dotyczyło sytuacji gdy strona "przed wydaniem decyzji" mogła wypowiedzieć się co do już "zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Mogło to zatem doprowadzić do sytuacji, w której pełnomocnik nie znając treści odwołania sporządzonego przez jego mandanta, choćby z uwagi na niemożność nawiązania z nim kontaktu, miałby utrudniony obowiązek należytej reprezentacji klienta, a tym samym, że pozycja procesowa strony tego postępowania byłaby gorsza, a co najistotniejsze, z uwagi na wcześniejsze zaniedbanie organu. Sąd podziela przy tym stanowisko pełnomocnika Skarżącej, iż w takim przypadku należało wraz z zawiadomieniem w trybie art. 10 § 1 K.p.a. przesłać pominiętemu wcześniej pełnomocnikowi kopię odwołania, a dodatkowo kopię decyzji wydanej w I instancji, celem zagwarantowania mu możliwości należytej reprezentacji Skarżącej, a przez to zagwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien zawiadomić pominiętego pełnomocnika o wniesieniu odwołania bezpośrednio przez Skarżącą oraz umożliwić mu czynny udział w postepowaniu, zgodnie ze wskazanymi wyżej zaleceniami. Z wyłożonych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim sentencji wyroku, zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony przez Skarżącą wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz opłata za czynności adwokata reprezentującego Skarżącego w sprawie w wysokości 480 zł, obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), a także zwrot wydatku w wysokości 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.