V SA/Wa 312/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Asesor WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy; Uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu Zakładu) w wyniku złożenia przez E. L. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] lutego 2004 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi i innymi należnościami. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Decyzjami z dnia [...] kwietnia 2003r. Zakład stwierdził, iż należności skarżącego z tytułu składek wobec ZUS wynoszą odpowiednio z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne własne 5.123,27 zł. oraz z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 36.215,31 zł. Na ww. decyzje E. L. wniósł odwołanie, zwracając się z wnioskiem o umorzenie lub rozłożenie na raty należności. Odwołanie wraz z odpowiedzią na nie zostało przekazane zgodnie właściwością Sądowi Okręgowemu. Zarządzeniem z dnia 29 listopada 2003r. Sąd zwrócił akta organowi w celu wyjaśnienia, czy przedmiotem odwołania jest decyzja ZUS z dnia [...] kwietnia 2003r, czy też E. L. wnosi wniosek o umorzenie należności wynikających z decyzji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez Zakład ustalono, iż E. L. wnosi o umorzenie należności ze względu na trudną sytuację rodzinną i materialną. Następnie skarżący złożył oświadczenie o stanie majątkowym i rodzinnym, z którego wynika, iż prowadzi własne gospodarstwo rolne o pow. [...] ha ([...] ha – własne gospodarstwo, [...] ha dzierżawa z Agencji Rynku Rolnego). Oświadczył, że ma na utrzymaniu żonę oraz troje dzieci. Stwierdził, iż w obecnej chwili dochody z gospodarstwa rolnego nie wystarczają na opłacenie należności podatkowych oraz innych opłat związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego oraz utrzymaniem rodziny. Innych dochodów zarówno on jak i jego małżonka nie posiadają. Skarżący wskazał, iż jest również zadłużony w KRUS na kwotę 2.000 zł. Majątek trwały stanowi ciągnik oraz niezbędny do prowadzenia gospodarstwa rolnego sprzęt, a także używany samochód osobowy [...]. Ponadto skarżący załączył pismo KRUS z dnia 22 grudnia 2003r., w którym organ przyznaje się do pomyłki w objęciu skarżącego ubezpieczeniem społecznym rolników w okresach, co do których skarżący ubezpieczeniu temu nie powinien podlegać i za które to okresy powstały zaległości wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Decyzją z dnia [...] lutego 2004r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił E. L. umorzenia należności z tytułu ww. składek. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z ustaleń o możliwościach płatniczych wynikało, że E. L. posiada nieruchomości, w stosunku do których skierowano wnioski o wpis hipoteki. W związku z powyższym, nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności należności, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) – dalej powoływana jako u.s.u.s. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż na mocy art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych upoważniony jest do podejmowania czynności zmierzających do ściągnięcia należności przez okres 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. W związku z tym na ZUS ciąży ustawowy obowiązek podejmowania wszelkich czynności mających na celu wyegzekwowanie należności. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie z 22 marca 2004r., zgodnie z pouczeniem, do Sądu Okręgowego. Postanowieniem z dnia 10 września 2004r. Sąd przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Po rozpoznaniu ww. odwołania wniesionego przez E. L., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję ZUS z dnia [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] września 1996 r. mylnie objęła E. L. ubezpieczeniem społecznym rolników od dnia 1 lipca 1996 r. Konsekwencją pomyłki KRUS było wydanie przez Inspektorat ZUS w I. w dniu [...] października 1997 r. decyzji stwierdzającej, iż strona nie podlega ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Fakt popełnienia błędu został ujawniony w KRUS dopiero w 2001 r. i anulowano decyzję o objęciu E. L. ubezpieczeniem społecznym rolników. W związku z powyższym, w dniu [...] stycznia 2002 r. ZUS wydał decyzje, w których wskazał, iż E. L. podlega ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzonej działalności. Z uwagi na powstałe zaległości w opłacaniu składek strona wystąpiła z wnioskiem o restrukturyzację należności. Po rozpatrzeniu wniosku, ze względu na likwidację działalności gospodarczej, umorzono postępowanie restrukturyzacyjne. Dlatego też E. L. wystąpił z wnioskiem o umorzenie należności za okres, w którym Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego błędnie objęła go ubezpieczeniem społecznym rolników. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż należy zgodzić się z decyzją ZUS z dnia [...] lutego 2004 r., w której to wniosek strony został załatwiony odmownie. Stwierdzono bowiem, iż strona nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności przemawiających za umorzeniem, powołała się jedynie na trudną sytuację finansową. Ponadto w przedmiotowej decyzji jeszcze raz podkreślono, iż nie została spełniona przesłanka całkowitej nieściągalności. W skardze z dnia 31 stycznia 2005 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. L. zarzucił zaskarżonej decyzji błędną ocenę przesłanek umorzenia zaległych składek oraz przyjęcie, iż w sprawie tej nie występuje ważny interes osoby zobowiązanej. Przede wszystkim skarżący podniósł, iż zaległości w opłacaniu składek powstały z winy innego organu ubezpieczeń społecznych. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 11 maja 2005r., sygn. akt III SA/Wa 658/05 WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał Ministra Polityki Społecznej jako organ właściwy do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2005r., sygn. akt II GSK 242/05 oddalił skargę kasacyjną. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] kwietnia 2006 r. przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu z [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu wskazano, iż odległy termin przedawnienia należności składkowych, który może pozwolić na zmianę sytuacji dochodowej skarżącego w perspektywie następnych lat, stanowi w rozpatrywanym przypadku istotną okoliczność przemawiającą za odmową umorzenia zobowiązań składkowych. Dodatkowo organ zauważył, iż wprawdzie obecna sytuacja skarżącego jest trudna, jednak posiada on nieruchomości na których dokonano zabezpieczenia należności poprzez wpis hipoteki przymusowej, co może umożliwić wyegzekwowanie zaległości. Organ stwierdził również, że istotne znaczenie przy ocenie istnienia przesłanek przemawiających za umorzeniem na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) mają ustalenia czy trudności płatnicze zostały spowodowane działaniem czynników, na które płatnik nie może mieć wpływu, np. w wyniku klęski żywiołowej, przewlekłej choroby zobowiązanego lub członków rodziny lub też innego nadzwyczajnego zdarzenia pozbawiającego możliwości uzyskiwania dochodu uniemożliwiającego opłacenie należności. W przedmiotowej sprawie nie wskazano istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie należności na podstawie ww. przepisów. W skardze z dnia 22 września 2006r. (data nadania) na powyższą decyzję E. L. wniósł o jej uchylenie. Skarżący nie zgodził się z argumentacją Prezesa Zakładu i wskazał, że zaległości w opłaceniu składek powstały nie z jego winy, tylko innego organu ubezpieczeń społecznych, a za umorzeniem zaległości przemawia ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia składek. Skarżący utożsamia ważny interes z nie ponoszeniem negatywnych skutków finansowych błędnych decyzji organów ubezpieczeń społecznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne, w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Odnosząc się do wskazania przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji zważyć należy, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 22 marca 2004r. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek ze względu na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną. Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek", Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. W ocenie Sądu, Prezes działający w imieniu Zakładu powinien był ustalić wysokość osiąganych przez skarżącego dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (podkreślenie Sądu). W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. Przede wszystkim nie wyjaśnił wszystkich nasuwających się wątpliwości, co do osiąganych przez skarżącego dochodów i stanu jego majątku. Mianowicie organ nie ustalił jakie są rzeczywiste, bądź też szacunkowe dochody (zaświadczenie z Urzędu Gminy) skarżącego z prowadzonego gospodarstwa rolnego, czy skarżący bądź jego małżonka korzystali bądź korzystają z dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych. Należy ustalić, z czego skarżący się utrzymuje, czy jest zatrudniany przez innych rolników a jeśli tak to na jakich zasadach, jakie otrzymuje z tego tytułu wynagrodzenie, bądź też czy wynajmuje sprzęt służący do prowadzenia gospodarstwa rolnego i czy ma z tego dochód. Brak jest również wyjaśnienia sytuacji rodzinnej skarżącego, mianowicie, czy na datę wydania decyzji pełnoletnie dzieci usamodzielniły się i uzyskują dochody, czy prowadzą oddzielne gospodarstwo domowe. Brak jest również przeprowadzenia postępowania w zakresie ustalenia wydatków skarżącego, jakie zobowiązany jest ponosić na utrzymanie siebie i swojej rodziny. Natomiast w samej decyzji z dnia [....] sierpnia 2006 r. zabrakło jakiejkolwiek analizy dokumentów załączonych przez skarżącego i zgromadzonych przez organ z własnej inicjatywy. Kilkuzdaniowe wywody zawarte w jej uzasadnieniu są bardzo lakoniczne, o dużym stopniu ogólności i nie odnoszą się wprost do sytuacji samego skarżącego. Organ ograniczył się jedynie do wskazania, iż w przedmiotowej sprawie dokonał zabezpieczenia należności na nieruchomościach skarżącego oraz powołał się na długi okres dochodzenia należności (przedawnienia zobowiązań). W istocie ta decyzja została wydana bez wskazania, które z okoliczności podniesionych przez skarżącego organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową, zdrowotną i rodzinną skarżącego, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Należy bowiem podnieść, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę w stosunku do orzeczenia tego organu. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego organ winien również rozważyć możliwość umorzenia części należności w przypadku stwierdzenia braku podstaw do umorzenia w całości należności z tytułu składek np. w postaci odsetek. Podkreślić bowiem należy, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy także i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając. Analiza ta winna być dokonana w kontekście twierdzeń skarżącego o przyczynieniu się do powstania zaległości przez inny organ oraz braku jego winy w powstaniu zaległości. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.