V SA/Wa 3136/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej; oddala skargę. Przedmiotem skargi M.M. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2008 r. o nr [...]. Zaskarżonym orzeczeniem Prezes ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. z [...] lipca 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] kwietnia 2006 r. przyznającej stronie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005, a wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. Podejmując takie rozstrzygnięcie Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż: W dniu 15 marca 2005 r. M.M. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, deklarując do płatności cztery działki rolne oznaczone literami A, B, C i D o łącznej powierzchni 28,22 ha, położone na siedmiu działkach ewidencyjnych, w tym o nr [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w wysokości pomniejszonej - z powodu zawyżenia deklaracji powierzchni działki rolnej oznaczonej literą A (położonej na działce ewidencyjnej nr [...]). Następnie, Prezes Agencji podał, iż w dniu 20 czerwca 2008 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji w S. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez ww. organ w dniu [...] lipca 2008 r. decyzji o stwierdzeniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji z [...] kwietnia 2006 r. przyznającej stronie płatności bezpośrednie. Od przedmiotowej decyzji pełnomocnik strony złożył w dniu 4 sierpnia 2008 r. odwołanie. Po przedstawieniu powyższego Prezes Agencji przedstawił swoje stanowisko w sprawie. W pierwszej kolejności wskazał, iż stosownie do art. 143b rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.Urz. WE L 270 z 21.10.2003, str. 1 ze zm.), obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Do przyznania płatności bezpośrednich kwalifikują się zatem -jak wskazał organ- grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Stwierdzenie faktu, że określone grunty rolne nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na ten dzień skutkuje trwałym wykluczeniem powierzchni, na której grunty takie są położone z przyznawania płatności bezpośrednich. Jednocześnie organ wskazał, iż stosowanie powyższych przepisów wymaga uzyskania dowodów potwierdzających okoliczność nieutrzymywania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. działek zgłoszonych do płatności. I dalej stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie fakt ten został ujawniony w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 6 września 2004 r. w gospodarstwie rolnym innego producenta rolnego, który zadeklarował przedmiotowe grunty rolne we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w roku 2004 (a potwierdza to protokół z czynności kontrolnych). Przyznając zatem stronie płatności do gruntów rolnych na rok 2005 także do gruntów położonych na działkach ewidencyjnych o numerach [...], czyli do gruntów, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji w S. rażąco naruszył ww. art. 143b. Przyznał bowiem przedmiotowe płatności także do gruntów, których powierzchnia nie powinna zostać objęta płatnościami bezpośrednimi. Tym samym, jak wskazał Prezes Agencji, spełnione zostały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji Prezes Agencji uznał, iż zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji z [...] lipca 2008 r. jest zasadna. Na koniec organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Stwierdził przede wszystkim, iż argumenty strony nie mają wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Wskazał, że z protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym poprzedniego producenta rolnego w dniu 6 września 2004 r., w szczególności zawartych na stronie 4 i 5 uwag inspektora terenowego oraz zdjęć nr [...] stanowiących załącznik do niniejszego protokołu niezbicie wynika, że działki rolne położone na przedmiotowych działkach ewidencyjnych nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Stan faktyczny na tych działkach był zatem niezgodny z przywołanymi powyżej przepisami wspólnotowymi. Wskazał też (mając na uwadze argument pełnomocnika strony, iż dokonana przez nią transakcja zakupu działek o nr ewid. [...] uczyniona była w celu powiększenia istniejącego gospodarstwa rolnego i w celu ich produkcyjnego wykorzystania), że w przypadku gruntów, w odniesieniu do których stwierdzono fakt ich nie utrzymywania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., nie jest możliwe uzyskanie do tych gruntów płatności zarówno w roku bieżącym jak i w kolejnych latach. Dlatego też ewentualne późniejsze użytkowanie rolnicze spornych gruntów nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Agencji z [...] października 2008 r. M.M. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji w K. z [...] lipca 2008 r., przekazanie spawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił niedostateczne rozpoznanie sprawy, braki w ustaleniach faktycznych oraz obrazę przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że w sprawie ma miejsce okoliczność, o której mowa w art. 156 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Zarzucił też naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, praworządności, tj. art. 6 k.p.a. i zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności podniósł, iż w toku postępowania nie ustalono dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Zarzucił brak wiarygodnych dowodów potwierdzających okoliczność nieutrzymywania w dobrej kulturze rolnej spornych działek na dzień 30 czerwca 2003 r. Wskazał, iż oparto się wyłącznie na jednym zdaniu inspektora terenowego stwierdzającym ten fakt, a zawartym w protokole kontroli z 6 września 2004 r., a więc sporządzonym przeszło po roku od daty 30 czerwca 2003 r. Podniósł, iż w jego ocenie w sprawie należało powołać niezależnego biegłego, który ustaliłby, czy stan spornych działek objętych przedmiotowym postępowaniem dawał podstawy do przyjęcia, iż na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były one w dobrej kulturze rolnej – chociaż miały charakter gruntów rolnych. Tymczasem, zdaniem skarżącego, w aktach sprawy brak jest takich jednoznacznych dowodów, w tym opinii eksperta. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola taka jest dokonywana w oparciu o stan faktyczny sprawy i przepisy prawne statuujące podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, istniejące w czasie podejmowania zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności (art. 133 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że orzeczenie to jest prawidłowe - wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawidłowo zastosowane przepisy prawa. Przede wszystkim Sąd zaznacza, iż niniejsza sprawa -prowadzona w trybie nadzwyczajnym- sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji wydanej w dniu [...] kwietnia 2006 r. o przyznaniu skarżącemu w pomniejszonej wysokości płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Postępowanie to, będące samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczone więc było przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a., a uzasadniającymi stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. W piśmie z 20 czerwca 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, informując stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w tej sprawie, tj. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wskazał na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zakreślając tym samym granice prowadzonego postępowania dowodowego do jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności. Jednocześnie, w omawianym piśmie organ wskazał wyraźnie, iż ma wątpliwości co do tego, czy decyzja z [...] kwietnia 2006 r. rażąco nie narusza prawa. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. W wyroku z 28 listopada 1997 r. (sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zaś, iż dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Zaznaczając powyższe NSA stwierdził też, iż na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie dotyczącej decyzji z [...] kwietnia 2006 r. organy orzekające uznały, iż decyzja ta rażąco narusza obowiązujący wówczas art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.Urz. WE L 270 z 21.10.2003, str. 1 ze zm.), zgodnie z którym obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez to nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. Kierując się treścią tego przepisu organy orzekające wskazały, iż dwie z działek zadeklarowanych przez skarżącego do płatności, nie spełniały kryteriów kwalifikujących ich do tej płatności, tj. nie były utrzymywanej w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Ustaleń faktycznych w tym zakresie dokonały na podstawie protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie poprzedniego właściciela spornych gruntów w dniu 6 września 2004 r. Wyjaśniły przy tym, iż stwierdzenie faktu, że określone grunty rolne nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. skutkuje trwałym wykluczeniem powierzchni, na której grunty takie są położone z przyznawania płatności bezpośrednich. W konsekwencji organy orzekające przyjęły, iż naruszenie, którego dopuścił się Kierownik Biura Powiatowego wydając ww. decyzję z [...] kwietnia 2006 r., przyznającą płatność również do gruntów trwale z tej płatności wykluczonych, miało charakter kwalifikowany. Sąd zgadza się z taką oceną sprawy dokonaną przez organy orzekające w oparciu o treść cytowanego powyżej art. 143b ust 4 i przedstawioną w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Zdaniem Sądu treść art. 143 ust. 4 nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, wszystkie działki rolne winny spełniać kryteriom określone w ust. 4 ww. artykułu - tj. musiały być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że grunty te w okresie późniejszym są wykorzystywane rolniczo. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż orzekając w niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo kierowały się nie tylko stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2006 r., ale również stanem faktycznym wówczas istniejącym. Zauważyć bowiem trzeba, iż kontrolowane obecnie postępowanie miało na celu dokonanie oceny pod względem ważności ww. decyzji, a w takim przypadku, jak zaznacza się w orzecznictwie, organ nie gromadzi odrębnych dowodów, lecz -w zasadzie- opiera się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Słusznie więc organy orzekające w sprawie ograniczyły się do wskazania na ten materiał dowodowy, który istniał w dacie wydania decyzji z [...] kwietnia 2006 r. i który winien być uwzględniony przez organ przy wydawaniu tej decyzji. Zasadnie powołały się bowiem na protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 6 września 2004 r. na spornych działkach i na ustalenia przez kontrolujących wówczas poczynione, a zapisane w ww. protokole. Zasadnie też przyjęły, iż jest to najbardziej wiarygodny dowód w sprawie, a ustalenia faktyczne na jego podstawie dokonane prowadzą do zakwestionowania decyzji z [...] kwietnia 2006 r. z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscu Sąd dodatkowo zauważa, iż powołana kontrola przeprowadzona została przez Okręgowe Przedsiębiorstwo [...] "[...]" w trybie art. 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.). Na mocy ust. 2 wskazanego przepisu Prezes Agencji mógł powierzyć przeprowadzenie kontroli w zakresie spełniania przez producenta rolnego warunków do przyznania płatności innej jednostce organizacyjnej dysponującej odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi - określonymi na podstawie ust. 10 pkt 2. Kontrola na miejscu przeprowadzona w dniu 6 września 2004 r. na spornych działkach była więc nie tylko prawnie możliwa, ale także musiała być przeprowadzona przez osoby do tego fachowo przygotowane – tj. posiadające nie tylko odpowiedni sprzęt, ale również niezbędną wiedzę. Regulowało to dokładnie obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli (Dz. U. Nr 31, poz. 271 ze zm.). Nadto, należy wskazać, iż w wyroku z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności. Wskazał, iż o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty, a dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. Dostrzegając powyższe Sąd stwierdza, iż nie znalazł podstaw do zakwestionowania poczynionych w kontrolowanym postępowaniu ustaleń faktycznych, a co więcej – do uznania, iż materiał dowodowy w postaci protokołu z kontroli jest niewystarczający do ustalenia, czy sporne gruntu w dniu 30 czerwca 2003 r. były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Kontrole na miejscu przeprowadzane są przez osoby o odpowiednim wykształceniu kierunkowym i po dodatkowym przeszkoleniu specjalistycznym. Osoby takie władne są więc stwierdzić, czy poszczególne działki rolne spełniają warunki agrotechniczne wymagane do uzyskania płatności bezpośrednich. Wydając decyzję w dniu [...] kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji winien uwzględnić zatem znane mu z urzędu wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 6 września 2004 r. na zadeklarowanych przez stronę działkach ewidencyjnych o nr [...] (znajdujących się w tym okresie we władaniu innego producenta rolnego). Tymczasem decyzję o przyznaniu stronie płatności organ ten wydał z pominięciem treści tego protokołu. To zaś spowodowało, że płatności zostały przyznane również do gruntów trwale z tych płatności wykluczonych. W konsekwencji, organ ten wydał wadliwe rozstrzygnięcie, albowiem nie miał podstaw do przyznania stronie w dniu [...] kwietnia 2006 r. płatności do ww. działek, a przyznając te płatności dopuścił się rażącego naruszenia prawa materialnego. Z tych też powodów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów procesowych skargi i uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem Sądu skarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji z [...] kwietnia 2006 r. odpowiada prawu i jako wydana zgodnie z przepisami prawa oraz w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie narusza zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych uregulowanych w art. 6 i art. 7 k.p.a. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.