V SA/Wa 3154/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawę ze skargi H. H. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ...września 2008 r. nr ... w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemca. 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia ... lipca 2008r. oraz postanowienie z ... grudniu 2008r. nr ... 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz H. H. kwotę ... (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. H H- obywatel F - zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zezwolenie na nabycie nieruchomości położonej w miejscowości G, gmina M, woj.[...] , składającej się z działek nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha będącej własnością V S . We wniosku wskazał, że V S jest jego byłą żoną, zaś w/w nieruchomość ma mu przypaść w udziale na skutek porozumienia majątkowego z byłą żoną – w zamian za nią przekaże byłej żonie mieszkanie w H. Podniósł nadto, że gospodarstwo rolne , kupione w 1998r. na nazwisko żony i jej matki, zostało sfinansowane z całości z jego pieniędzy, jest z tym miejscem bardzo emocjonalnie związany, chce tam nadal mieszkać i inwestować. Do wniosku dołączył m.in. wypis z ewidencji gruntów z którego wynika, że nieruchomość ta składa się w większości z lasów i pastwisk trwałych – grunty orne stanowią [...] ha ziemi klasy V i VI. Stosownie do przepisów o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] , o zajęcie stanowiska tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez Cudzoziemca przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż z zapisów w ewidencji gruntów oraz z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowa nieruchomość ma charakter rolny , a z treści wniosku wynika, że H H zamierza stworzyć "pewien rodzaj parku" dla celów turystycznych i organizacji "imprez kulturalnych", wybudować [...] domy a następnie je wynajmować. Wnioskodawca podniósł m.in., iż jest profesjonalistą w dziedzinie [...] . W sytuacji, gdy cel nabycia jest sprzeczny z rolnym charakterem tej nieruchomości, działając w interesie rolnictwa i kierując się przy tym względami społecznymi Minister sprzeciwia się nabyciu tej nieruchomości. Minister wskazał nadto, będąc organem współdziałającym na podstawie ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, uwzględnia nie tylko przedmiot sprawy administracyjnej, ale także zakres swoich zadań. Postanowienia art. 1 pkt 1 powyższej ustawy nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu lub wyrażenie stanowiska o braku sprzeciwu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Minister, załatwiając sprawę kieruje się ogólną dyrektywę wynikającą z art. 7 kpa , a zatem powinien uwzględniać interes ogólny i słuszny interes obywatela. W szczególności Minister, działając jako organ współdziałający nap odstawie art. 1 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i oceniając wniosek o udzielenie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca nieruchomości rolnej, jest uprawniony na podstawie art. 7 kpa do uwzględnienia interesu społecznego poprzez odwołanie się do postanowień ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego ( Dz. U. nr 64, poz. 592 ), preferowanym nabywcą nieruchomości rolnych jest rolnik prowadzący gospodarstwo rodzinne, posiadający kwalifikacje rolnicze i zamieszkały w gminie na terenie której położona jest chociaż część nabywanej nieruchomości rolnej. Zdaniem organu H H nie spełnia tych warunków, a zatem nabycie przez niego przedmiotowych gruntów rolnych byłoby sprzeczne z interesem rolnictwa. Od powyższego rozstrzygnięcia Cudzoziemiec złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał w nim, że po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia zmienił plany związane z nabywaną nieruchomością - chce prowadzić gospodarstwo agroturystyczne oraz uprawiać ziemię i uporządkować tereny leśne. Do wniosku dołączył kopię zaświadczenia o zarejestrowaniu pobytu obywatela Unii Europejskiej na terenie RP z dnia [...] lipca 2008r. oraz potwierdzenie zameldowania na pobyt czasowy w miejscowości G gm. M od [..] lipca 2008r. do [...] lipca 2010r. Postanowieniem z [...] września 2008r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, ponadto wskazując, iż w jego ocenie we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie zostały podane żadne okoliczności przemawiające za wydaniem zezwolenia. Minister w szczególności zwrócił uwagę na fakt, iż Cudzoziemiec nie wykazał, że do prowadzenia tego rodzaju działalności gospodarczej, o której wspomina ogólnikowo we wniosku o ponowne rozpoznanie, niezbędny jest mu obszar gruntów rolnych aż o pow. [...] ha. Od powyższego rozstrzygnięcia Wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia lub też jego uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił : 1. dokonanie oceny wniosku poza granicami kompetencji Ministra sformułowanymi w art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 1997 r. o działach administracji rządowej, gdyż powierzchnia ponad połowy nieruchomości objętej wnioskiem nie stanowi nieruchomości rolnej w rozumieniu art. 2 pkt 1) ustawy z dnia 1 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, jako przeznaczona w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy M na cele inne niż rolnicze i jako taka nie wchodzi w zakres spraw związanych z kształtowaniem ustroju rolnego ; 2. błędne określenie stanu faktycznego, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, wbrew oświadczeniom strony, zawartym we wniosku oraz dalszych pismach uzupełniających, jak również treści umowy użyczenia zawartej dnia [...].09.1999 r. pomiędzy skarżącym, jako użytkownikiem gruntu oraz właścicielem, iż strona, jako osoba nie prowadząca działalności rolniczej , nie spełnia kryteriów preferowanych przy nabyciu nieruchomości ; 3. pominięcie w rozważaniach organu dyspozycji art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, w kontekście dziewięcioletniego okresu zamieszkiwania strony na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, jako obywatela Unii Europejskiej; 4. uchybienie – poprzez działanie organu opisane w punktach 2 i 3 niniejszych zarzutów – zasadom postępowania administracyjnego określonych w art. 6-9 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasadzie praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej; 5. opieszałość postępowania, które szczególnie na etapie pierwszej instancji trwało prawie sześć miesięcy. W uzasadnieniu skargi Cudzoziemiec podniósł, iż użytkuje gospodarstwo od dnia [...] września 1999 r. na podstawie umowy użyczenia zawartej z matką żony- ówczesną właścicielką gospodarstwa. Skarżący wyremontował i nadal remontuje zabudowania, kupił niezbędne maszyny , uprawia użytki rolne i dba o tereny leśne. Dlatego też , w jego ocenie, spełnia wszystkie przesłanki wynikające z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), dalej: p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a., a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia) może uwzględnić skargę nawet wtedy, gdy strona nie podniesie zarzutów, które uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy przesłanki te istnieją. Stosownie zaś do § 2 wymienionego przepisu, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Badając zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2008 r. w ramach powyższych przepisów Sąd uznał, że nie może ono pozostać w porządku prawnym, bowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zważył, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane - w drodze decyzji administracyjnej - przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu również nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Sprzeciw ten jest wyrażany w drodze postanowienia (art. 1 ust. 1a cyt. ustawy). Przepisy art. 1 ust. 1 i ust. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zawierają przesłanek uzasadniających wniesienie sprzeciwu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Minister, załatwiając sprawę, kieruje się ogólną dyrektywą wynikającą z art. 7 k.p.a., a zatem powinien uwzględniać interes ogólny i słuszny interes strony poprzez odwołanie się do postanowień ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 1a ust. 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, nabycie nieruchomości rolnych przez cudzoziemców następuje dodatkowo, z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, której art. 1 stanowi, iż ustawa określa zasady kształtowania ustroju rolnego państwa przez: 1) poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, 2) przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych, 3) zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach. Podkreślenia wymaga również, iż zakres badania wniosku przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi wyznacza art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst. jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym dział rozwój wsi obejmuje m.in. sprawy kształtowania ustroju rolnego państwa oraz ochrony gruntów przeznaczonych na cele rolne. Organ zobligowany jest więc dokonać oceny zamiaru wnioskodawcy co do charakteru planowanej działalności pod kątem gospodarki rolnej. Rozpoznając sprawę w oparciu o wskazane wyżej regulacje materialnoprawne, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien kierować się zasadami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, a przede wszystkim - stojąc na straży praworządności - podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dopuszczać dowody na okoliczności mające znaczenie w sprawie w celu jej wyjaśnienia (art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a.). Zebrany materiał dowodowy winien być wszechstronnie rozpatrzony z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, iż podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 1 ust. 1a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, Minister działa w ramach uznania administracyjnego. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona w doktrynie i orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności (v. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36; wyrok NSA z 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243; wyrok NSA z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01 LEX nr 149543). Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą wydania decyzji (postanowienia) o charakterze uznaniowym. Jest to szczególnie istotne w sytuacji, kiedy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek bądź odmówić obywatelowi skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień. Rzetelna ocena okoliczności faktycznych sprawy, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia (art. 107 § 3 w zw. 126 k.p.a.). Brak prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia, zwłaszcza o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jego zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy Sąd stwierdził, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wbrew obowiązkom wynikającym ze wskazanych wyżej zasad rzetelnej procedury administracyjnej, nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. W ocenie Sądu nie można uznać za spełnienie tego warunku stwierdzenie, że Cudzoziemiec nie jest preferowanym nabywcą w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Takie stwierdzenie nie wystarcza do zgłoszenia sprzeciwu. Ustawa ta nie różnicuje zasad nabywania nieruchomości przez cudzoziemców i obywateli polskich ( por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005r. II OSK 175/05 Lex nr 190987), zaś pojęcie "preferowanego nabywcy" zostało stworzone dla potrzeb ustanowionego tą ustawą prawa pierwokupu - prawa, które ów "preferowany nabywca" będzie mógł zrealizować również w przypadku, gdy dojdzie do transakcji z udziałem Skarżącego. W żadnej mierze stwierdzenie takie nie może być wyłączną przyczyną zgłoszenie sprzeciwu. W tej konkretnej sprawie Minister nie rozważył, że w chwili obecnej właścicielką gospodarstwa jest osoba, która z nim nie jest związana, w szczególności nie prowadzi go osobiście. Pominął fakty, na które się powołuje Cudzoziemiec, a które świadczą o trwałych związkach z gospodarstwem : nabycie gospodarstwa z jego środków, przeprowadzone remonty zabudowań, a przede wszystkim użytkowanie nieruchomości od 1999r. na podstawie umowy użyczenia od ówczesnej właścicielki , a jednocześnie teściowej Skarżącego ( o umowie tej znajduje się wzmianka na wypisie z rejestru gruntów). Pominął też fakt – istotny z punktu widzenia rozważenia słusznego interesu strony – iż nabycie przez Cudzoziemca przedmiotowej nieruchomości ma być elementem porozumienia majątkowego pomiędzy byłymi małżonkami. W sposób niewłaściwy ocenił także planowaną (częściowo realizowaną ?) działalność Wnioskodawcy w zakresie usług agroturystycznych – prowadzenie takiej działalności jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie – w szczególności nie można uznać, że organ naruszył art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców – Skarżącemu umknął bowiem zapis art. 8 ust. 3 ( niezależnie od faktu, że nie wykazał, aby spełniał przesłanki określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ). Jest natomiast prawdą, że poza kompetencjami Ministra jest ocena wykorzystania gruntów leśnych , bowiem ma on prawo badania wykorzystania tylko gruntów rolnych, a te zgodnie z definicją zawartą w art. 46 kodeksu cywilnego, stanowią nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Sąd nie podziela także zarzutu przewlekłego załatwienia sprawy – od momentu wpływu wniosku do momentu wydania postanowienia w instancji odwoławczej upłynęło ok. 3 miesięcy. W konkluzji Sąd stwierdza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyjaśnił i nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie dokonał szerokiego rozważenia stanu faktycznego poprzestając w zasadzie wyłącznie na stwierdzeniu, że Skarżący nie spełnia wymogów preferowanego nabywcy. Tym samym naruszył postanowienia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Zaskarżone postanowienie organu zostało uzasadnione w sposób ogólnikowy, niespełniający wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji stanowisko swe wyrazić w następstwie dokładnego wyjaśnienia sprawy i rozważenia rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając na podstawie art. 200 p.p.s.a.