V SA/Wa 316/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na informację Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; oddala skargę. Gmina K. (dalej: Gmina, Wnioskodawca, Strona, Skarżąca) złożyła w Mazowieckiej Jednostce Wdrażania Programów Unijnych (dalej także: MJWPU) w ramach konkursu zamkniętego [...] wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]" (dalej: Projekt). Po dokonaniu przez MJWPU oceny wniosku pod względem formalnym, gminę poinformowano o z [...] grudnia 2016 r. nr [...] o odrzuceniu go z uwagi na niespełnienie kryteriów formalnych, niepodlegających uzupełnieniu. W uzasadnieniu odrzucenia wskazano, że nie spełnił on dwóch kryteriów: zgodności projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn, w oparciu o standard minimum (ogólne kryterium formalne nr 11) oraz sprzyjanie oszczędnemu, efektywnemu i wydajnemu wydatkowaniu środków ora; zapewnia realizację wskaźników z zachowaniem efektywności kosztowej (kryterium dostępu nr 6). Jeśli chodzi o pierwsze kryterium MJWPU wskazała w pierwszej kolejności, że zgodnie z Wytycznymi w zakresie realizacji zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami oraz zasady równości szans kobiet i mężczyzn w ramach funduszy unijnych na lata 2014-2020 opis grupy docelowej powinien przedstawiać sytuację kobiet i mężczyzn wpisujących się w tą grupę. Aby projekt mógł być uznany za zgodny z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn musi uzyskać co najmniej 3 punkty. Natomiast przedstawiony przez Gminę projekt został oceniony na 1 punkt, ponieważ Gmina we wniosku nie wskazała ani jednej bariery równościowej, ani jednego działania równościowego, a jednocześnie nie stwierdzono braku barier i nie zadeklarowano gotowości podjęcia działania, zapewniającego przestrzeganie zasady równości szans kobiet i mężczyzn, tak aby na żadnym etapie realizacji projektu tego typu bariery nie wystąpiły. Jedyną deklaracją w wyżej omawianym zakresie występującą w niniejszym wniosku była wzmianka o tym, że osoby przeprowadzające rekrutację zostały uwrażliwione w zakresie równości szans kobiet i mężczyzn. Jednak brak wskazania barier wzbudził podejrzenia, iż Wnioskodawca nie był świadomy ich występowania, a więc nie miał tym bardziej możliwości im zapobiegania. Odnośnie do drugiego kryterium, MJWPU wskazało, że zgodnie z Regulaminem konkursu zamkniętego nr [...], aby kryterium mogło być spełnione, należy wartość projektu podzielić przez wartość wskaźnika "Liczba uczniów objętych wsparciem w zakresie rozwijania kompetencji kluczowych w programie". W przypadku niniejszym maksymalna wartość ww. wskaźnika w przeliczeniu na jednego uczestnika w projekcie przekracza kwotę 1.300 euro i wyniosła w przeliczeniu na jednego ucznia 1.319,54 euro. Zatem kryterium dostępu nr 6 uznano za niespełnione. Gmina wniosła protest od powyższej oceny. Odnosząc się do oceny spełnienia pierwszego kryterium, Gmina wskazała, że we wniosku została określona sytuacja całej grupy docelowej dla projektu, bez zróżnicowania sytuacji kobiet i mężczyzn, po pierwsze z uwagi na podobnie trudną sytuację w dostępie do edukacji, a po drugie dlatego, że nie był to wymóg obligatoryjny. We wniosku uwzględniono także oświadczenie dotyczące równości wszystkich chętnych w dostępie do uczestnictwa w programie, zadeklarowano także działania mające na celu zapewnienie równego traktowania. Za krzywdzącą uznano ocenę, iż wnioskodawca nie jest świadomy występowania barier równościowych. W odniesieniu do drugiego kryterium Gmina wskazała, że w toku wprowadzania wniosku do systemu informatycznego napotkała trudności związane z edycją jego treści, co uwidoczniło się w dokonanej przez organ ocenie spełnienia kryterium dostępu nr. 6. Zaznaczono, że w wersji ocenianej przez organ zabrakło zmiany dotyczącej wkładu własnego do projektu, co spowodowało przekroczenie limitu 1300 euro, przewidzianego na jednego uczestnika programu. Podkreślono, że w toku wprowadzania do systemu informatycznego wielokrotnie spotykano się z brakiem zapisu zmian, także wcześniej wprowadzonych, a sygnały dotyczące tej okoliczności nie spotkały się odzewem. W odpowiedzi na protest MJWPU uznała go za nieuzasadniony, o czym poinformowała pismem nr [...] z [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu odmowy uwzględnienia protestu wskazano, w odniesieniu do pierwszego z niespełnionych kryteriów, że ocena zgodności projektu z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn składa się z 5 kryteriów, dotyczących jego charakterystyki tj.: 1. We wniosku o dofinansowanie projektu zawarte zostały informacje, które potwierdzają istnienie (albo brak istniejących) barier równościowych w obszarze tematycznym interwencji i/lub zasięgu oddziaływania projektu. 2. Wniosek o dofinansowanie projektu zawiera działania odpowiadające na zidentyfikowane bariery równościowe w obszarze tematycznym interwencji i/lub zasięgu oddziaływania projektu. 3. W przypadku stwierdzenia braku barier równościowych, wniosek o dofinansowanie projektu zawiera działania, zapewniające przestrzeganie zasady równości szans kobiet i mężczyzn, tak aby na żadnym etapie realizacji projektu tego typu bariery nie wystąpiły. 4. Wskaźniki realizacji projektu zostały podane w podziale na płeć i/lub został umieszczony opis tego, w jaki sposób rezultaty przyczynią się do zmniejszenia barier równościowych, istniejących w obszarze tematycznym interwencji i/lub zasięgu oddziaływania projektu. 5. We wniosku o dofinansowanie projektu wskazano jakie działania zostaną podjęte w celu zapewnienia równościowego zarządzania projektem. W przypadku czterech z pięciu powyżej wskazanych problemów, przedstawione przez Gminę we wniosku deklaracje zostały ocenione za zbyt ogólne i nieprzedstawiające konkretnych działań, które mają na celu osiągnięcie danego kryterium. Przedstawione przez Wnioskodawcę tezy sprowadzały się do oświadczeń, niepopartych stosownymi opisami lub wyjaśnieniami. Odnosząc się do kwestii niespełnienia kryterium sprzyjania oszczędnemu, efektywnemu i wydajnemu wydatkowaniu środków oraz zapewnia realizację wskaźników z zachowaniem efektywności kosztowej, MJWPU wskazała, że koszt całkowity realizacji programu wynosił 465 974,73 zł., co po przeliczeniu na euro wg kursu z 29 września 2016 r. wynoszącego 4,3065 zł. dało kwotę 108202,65 euro. Ta zaś kwotą podzielona przez zakładaną liczbę uczestników projektu – 82 uczniów – dawała wynik 1319,54 euro, co przekroczyło określoną w opisie kryterium kwotę 1300 euro. Odnosząc się do podniesionej kwestii problemów technicznych systemu informatycznego obsługującego wnioski, MJWPU wskazał, że otrzymała jednego maila od Strony ze zgłoszeniem problemów technicznych w dacie 22 listopada 2016 r. i istotnie w tamtej dacie występowała przerwa w dostępie do systemu. Jednakże, zmiany, na które powołuje się Strona miały miejsce w dniach 26 listopada i 28 listopada 2016 r. Powyższe okoliczności wpłynęły na nieuwzględnienie protestu przez MJWPU. Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę dotyczącą oceny wniosku dokonanej przez organ, w której domagała się uchylenia dokonanej oceny i odpowiedzi na protest. W skardze podniesiono zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, polegający na przeprowadzeniu oceny w stosunku do "roboczej" wersji wniosku, podczas gdy prawidłowa, ostateczna jego wersja nie została przedstawiona organowi z uwagi na wadliwe funkcjonowanie systemu informatycznego służącego do obsługi wniosków. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację dotyczącą błędów technicznych systemu MEWA 2.0, w wyniku których wniosek Gminy o dofinansowanie projektu został przedstawiony z pominięciem dokonanych zmian dotyczących własnego wkładu finansowego Skarżącej. Negatywnymi efektami nieprawidłowego działania systemu została w ocenie pełnomocnika Skarżącej obarczona Gmina, co stanowi podstawę do "uchylenia" zaskarżonej oceny. W odpowiedzi na skargę MJWPU wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie MJWPU z [...] stycznia 2017 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217); dalej: "u.z.r.p.". Dodać należy, iż art. 50 u.z.r.p. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 61 ustanowił szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 64 zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 u.z.r.p. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypomnieć trzeba, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2014-2020 (RPO WM) Oś Priorytetowa X – Edukacja dla rozwoju regionu, Działanie 10.1 – Kształcenie i rozwój dzieci i młodzieży, Poddziałanie 10.1.1 – Edukacja ogólna (w tym w szkołach zawodowych). Zdaniem skarżącej, ocena wniosku została oparta na roboczej wersji wniosku bez poprawionych zapisów z uwagi na wadliwe działanie systemu MEWA 2.0. Skarżąca Gmina wyjaśniła, iż system nie zapisał zmian co do kwoty na jednego uczestnika. W poprawionej wersji, która nie dotarła do MJWPU, kwota ta nie przekracza 1.300 EUR. Należy w powyższym kontekście wskazać, iż z dokonanych przez MJWPU ustaleń wynika, że przerwa w dostępie do sytemu MEWA 2.0 wystąpiła od godziny 17.00 w dniu [...] listopada 2016 r. do godziny 7.30 w dniu [...] listopada 2016 r. Biorąc pod uwagę oświadczenie wnioskodawcy, iż dokonywał zmian w projekcie w dniach [...] i [...] listopada 2016 r., powyższe ustalenia IP nie uprawniają do stwierdzenia, że to problemy techniczne systemu MEWA miały wpływ na treść złożonego przez Skarżącą wniosku o dofinansowanie. Nie można przy tym wykluczyć, że Skarżąca nie uwzględniła zasad korzystania z systemu i edytował wniosek w wielu kartach lub oknach przeglądarki. W punkcie 3.3. Instrukcji użytkownika Systemu MEWA 2.0 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2014-2020 dla wnioskodawców/beneficjentów zaznaczono natomiast, że "Nie należy otwierać i edytować tego samego wniosku w wielu kartach, lub oknach przeglądarki. W każdym z okien działa autozapis (co 10 minut), który będzie zapisywał aktualnie wyświetlany w danym oknie formularz, jako wersję najnowszą. Może to doprowadzić do utraty wprowadzanych w formularzu zmian" Trafnie też MJWPU wskazała, że w toku postępowania odwoławczego organ nie może brać pod uwagę innego dokumentu niż ten, który został wprowadzony i zarejestrowany w systemie MEWA 2.0. IP nie mogła zatem rozpatrując protest uwzględnić dołączonej do niego wersji roboczej wniosku. Ponadto, należy podkreślić, iż w ramach prowadzonego naboru wnioskodawcy przysługiwało prawo do złożenia nowego wniosku w trakcie trwania przedmiotowego naboru. W przypadku stwierdzenia, że przesłano wniosek o niewłaściwej treści wnioskodawca po wycofaniu pierwotnego wniosku był uprawniony do ponownego złożenia wniosku. W ocenie Sądu, MJWPU zasadnie uznała zatem, iż wniosek nie spełnił ocenianego na etapie oceny formalnej kryterium dostępu nr 6 "Projekt sprzyja oszczędnemu, efektywnemu i wydajnemu wydatkowaniu środków oraz zapewnia realizację wskaźników z zachowaniem efektywności kosztowej" z uwagi na przekroczenie wynoszącej 1.300 euro kwoty maksymalnej wartości projektu, w przeliczeniu na jednego uczestnika w projekcie. Odnosząc się natomiast do kryterium formalnego nr 11 "Zgodność projektu opisanego we wniosku o dofinansowanie z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn, w oparciu o standard minimum" należy wyjaśnić, iż w ramach spornego kryterium zweryfikowano projekt pod kątem zgodności z zasadami horyzontalnymi UE, dotyczącymi promowania równości szans kobiet i mężczyzn oraz niedyskryminacji, zgodnie z art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Spełnienie zasady równości szans kobiet i mężczyzn zweryfikowano poprzez zbadanie zgodności projektu ze standardem minimum realizacji zasady równości szans kobiet i mężczyzn w ramach projektów współfinansowanych z EFS, stanowiącym załącznik nr 5 do Regulaminu konkursu, a jednocześnie załącznik nr 1 do wydanych przez instytucję zarządzającą na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 11 u.z.r.p. Wytycznych w zakresie realizacji zasady równości szans i niedyskryminacji, w tym dostępności dla osób z niepełnosprawnościami oraz zasady równości szans kobiet i mężczyzn w ramach funduszy unijnych na lata 2014-2020 z dnia 8 maja 2015 r. Należy wyjaśnić, iż standard minimum to narzędzie służące do oceny realizacji zasady równości szans kobiet i mężczyzn w ramach wniosków o dofinansowanie współfinansowanych z EFS. Na standard minimum składa się pięć kryteriów, według których można ocenić, czy projekt przyczynia się do realizacji zasady równości szans kobiet i mężczyzn lub czy nie pogłębia istniejących nierówności. Kryteria te są następujące: • 1. We wniosku o dofinansowanie projektu podano informacje potwierdzające istnienie (albo brak istnienia) barier równościowych w obszarze tematycznym interwencji i/lub zasięgu oddziaływania projektu. • 2. Wniosek o dofinansowanie projektu zawiera działania odpowiadające na zidentyfikowane bariery równościowe w obszarze tematycznym interwencji i/lub zasięgu oddziaływania projektu. • 3. W przypadku stwierdzenia braku barier równościowych, wniosek o dofinansowanie projektu zawiera działania, zapewniające przestrzeganie zasady równości szans kobiet i mężczyzn, tak aby na żadnym etapie realizacji projektu tego typu bariery nie wystąpiły. • 4. Wskaźniki realizacji projektu zostały podane w podziale na płeć i/lub został umieszczony opis tego, w jaki sposób rezultaty przyczynią się do zmniejszenia barier równościowych, istniejących w obszarze tematycznym interwencji i/lub zasięgu oddziaływania projektu • 5. We wniosku o dofinansowanie projektu wskazano jakie działania zostaną podjęte w celu zapewnienia równościowego zarządzania projektem. W Standardzie minimum realizacji zasady równości szans kobiet i mężczyzn w ramach projektów współfinansowanych z EFS w opisie Kryterium 1 We wniosku o dofinansowanie projektu podano informacje potwierdzające istnienie (albo brak istnienia) barier równościowych w obszarze tematycznym interwencji i/lub zasięgu oddziaływania projektu wskazano, że do przedstawienia informacji wskazujących na istnienie barier równościowych lub ich braku należy użyć danych jakościowych i/lub ilościowych w podziale na płeć w obszarze tematycznym interwencji i/lub zasięgu oddziaływania projektu. Bariery równościowe to systemowe nierówności i ograniczenia jednej z płci, najczęściej kobiet, które są reprodukowane i utrwalane społecznie i kulturowo. Przy diagnozowaniu barier równościowych należy wziąć pod uwagę, w jakim położeniu znajdują się kobiety i mężczyźni wchodzący w skład grupy docelowej projektu. Dlatego też istotne jest podanie nie tylko liczby kobiet i mężczyzn, ale także odpowiedź m.in. na pytania: Czy któraś z tych grup znajduje się w gorszym położeniu? Jakie są tego przyczyny? Czy któraś z tych grup ma trudniejszy dostęp do edukacji, zatrudnienia, szkoleń itp.? We wniosku o dofinansowanie projektu powinno się wskazać na nierówności (lub ich brak) na podstawie danych możliwych do oceny dla osób oceniających projekt. Jeżeli nie istnieją dokładne dane (jakościowe lub ilościowe), które można wykorzystać, należy skorzystać z informacji, które są jak najbardziej zbliżone do obszaru tematyki interwencji i zasięgu oddziaływania projektu. We wniosku o dofinansowanie projektu jest dopuszczalne także wykorzystanie danych pochodzących z badań własnych. Wymagane jest jednak w takim przypadku wskazanie w miarę dokładnych informacji na temat tego badania (np. daty jego realizacji, wielkości próby, metodologii pozyskiwania danych itd.). Odnosząc powyższe zapisy do wniosku o dofinansowanie trafnie wywiedziono, że wniosek nie spełnia przedmiotowego kryterium. Analiza wniosku nie daje bowiem odpowiedzi na powyższe pytania. Skarżąca stwierdziła w proteście, że "użyte we wniosku o dofinansowanie dane mogą wskazywać, iż w obszarze tematycznym interwencji i/lub zasięgu oddziaływania projektu nie wstępują nierówności za względu na płeć (...)". Sformułowanie "mogą" nie jest tożsame ze stwierdzeniem "wskazują". Poza tym, biorąc pod uwagę argumenty Skarżącej podniesione w kontekście Kryterium 1 oraz Kryteriów 2 i 3 powstaje wątpliwość co do tego jak Skarżąca ocenia kwestię istnienie lub brak istnienia barier równościowych. Skarżąca udowadnia bowiem, że jej projekt spełnia jednocześnie Kryterium 2 oraz Kryterium 3, co nie jest możliwe z uwagi na alternatywny charakter ww. kryteriów. Trafna jest ocena, iż wykazywanie spełnienia zarówno kryterium 2 i 3 prowadzi do wniosku, że wniosek nie wskazuje na istnienie lub brak istnienia barier równościowych. Gdyby Skarżąca Gmina podała we wniosku o dofinansowanie stosowne dane, udowadniałby wyłącznie spełnienie kryterium 2 lub 3. Zasadnie uznano zatem, że we wniosku o dofinansowanie wskazano jedynie okoliczności, które skłoniły Gminę do aplikowania o środki publiczne celem objęcia wsparciem określonej grupy osób. Odnosząc się do kryterium nr 5 We wniosku o dofinansowanie projektu wskazano jakie działania zostaną podjęte w celu zapewnienia równościowego zarządzania projektem wskazać trzeba, że w Standardzie minimum realizacji zasady równości szans kobiet i mężczyzn w ramach projektów współfinansowanych z EFS zapisano, że we wniosku o dofinansowanie projektu powinna znaleźć się informacja, w jaki sposób planuje się zapewnić realizację zasady równości szans kobiet i mężczyzn w ramach procesu zarządzania projektem. Informacja ta powinna zawierać propozycję konkretnych działań, jakie zostaną podjęte w projekcie w ww. obszarze. Dokonując analizy wniosku o dofinansowanie projektu oraz argumentów przytoczonych w proteście IP prawidłowo ustaliła, że Skarżąca nie podała konkretnych zadań, lecz złożyła jedynie oświadczenie o sposobie działania. Z tych względów Sąd uznał, że ocena wniosku nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p. orzekł, jak w sentencji wyroku.