V SA/Wa 317/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.) Asesor WSA - Andrzej Kania Protokolant - Rafał Dul po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek z tytułu należnych składek na ubezpieczenia społeczne stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji T. W. w dniu 5 lipca 2006r. zwrócił się o Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie odsetek za zwłokę od niezapłaconych składek ZUS za okres od stycznia 1999r. do grudnia 1999r. W uzasadnieniu wniosku wyjaśnił, iż od 1991 do 1.08.2000r. prowadził sklep z artykułami chemicznymi w M.. W 1999r. znalazł się w trudnej sytuacji i nie opłacał składek. Podał, iż opłacił w całości kwotę główną należności, natomiast zapłata odsetek będzie stanowić dla niego zbyt duże obciążenie. Decyzją z dnia [...] lipca 2006r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. odmówił T. W. umorzenia należności z tytułu odsetek, powołując się na treść art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.), który stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty, co oznacza, zdaniem ZUS, że jedynie umorzenie należności głównej powoduje umorzenie w/w elementów. Od powyższej decyzji Wnioskodawca złożył środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wyjaśnił w nim, że nie był świadomy, iż posiada zadłużenie z tytułu składek za rok 1999, a nadto że zapłata odsetek doprowadzi do likwidacji obecnie prowadzonej działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na art.83 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Prezes ZUS podzielił pogląd wyrażony w decyzji pierwszoinstancyjnej, iż brak jest podstaw prawnych do umorzenia wyłącznie należności z tytułu odsetek, gdyż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych "należnościami z tytułu składek" są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Należności pochodne od składek, tj. odsetki za zwłokę, koszty upomnień i opłata dodatkowa, nie podlegają bowiem umorzeniu w oderwaniu od rygorów cytowanego przepisu - jest to niejako automatyzm, który oznacza, że o ile należność główna zostaje umorzona, to nie ma potrzeby formalnego umarzania tychże dodatkowych elementów. Prezes ZUS powołał się też na treść rozstrzygnięcia Sądu Apelacyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 5.05.2005r. sygn. akt III AUa 132/05. Na decyzję Prezesa Zakładu Skarżący złożył skargę w dniu 19 września 2006 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia, że dochodzona należność nie podlega zaspokojeniu z uwagi na upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Według Skarżącego Prezes ZUS całkowicie pomija treści art. 24 ust. 4 cyt. ustawy, który stanowi, ze należności z tytuł u składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust 5 po upływie 10 lat od dnia, w którym stały się wymagalne. Zdaniem Skarżącego w omawianym stanie faktycznym stwierdzić należy, że należność dochodzona przez ZUS jest przedawniona, co wynika z faktu, ze zaległość pochodnych od składek ZUS dotyczy miesięcy: 01, 02, 03 2000 r. i nie zachodzą przesłanki zawarte w art. 24 ust 1 cyt ustawy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na zarzut przedawnienia organ wskazał, iż w skardze T. W. powołał się na nieaktualny już przepis art.24 ust.4 ustawy o s.u.s. z którego wynikało, ze należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat od dnia w którym stały się wymagalne. Obecnie obowiązujący przepis powyższego artykułu oraz art.93 ust.2 ustawy z dnia 27.08.2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz.U. nr 210, poz. 2135) stanowią, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia w którym stały się wymagalne. Natomiast, jeśli chodzi o należności na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych to Prezes ZUS wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6.02.1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym ( Dz.U. Nr 28 poz. 153 ze zm.) oraz art. 33 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 23.01.2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia ( Dz.U. Nr 45 poz. 391 ze zm. ) należności na FUZ za okres maj 1999r. uległy przedawnieniu po upływie 5 lat od dnia w którym stały się wymagalne. W związku z powyższym organ rentowy przygotował wniosek o odpisanie zadłużenia na koncie Skarżącego za w/w okres w łącznej kwocie 170,13 zł. Natomiast zdaniem organu zadłużenie za okres czerwiec - grudzień 1999 r. nie uległo przedawnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej ppsa), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ppsa, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku skargi dotyczącego orzeczenia przez Sąd, że należności z tytułu składek nie podlegają zaspokojeniu z uwagi na upływ terminu przedawnienia, należało zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek Skarżącego o umorzenie powyższego zadłużenia nie mógł być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl). Sąd doszedł jednak do przekonania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej interpretacji przez organy orzekające przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie dotyczącym możliwości umarzania odsetek. Sąd nie podziela bowiem poglądu prezentowanego w decyzjach Zakładu oraz Prezesa Zakładu i w odpowiedzi na skargę, iż jakoby z art. 28 ust. 4 tej ustawy wynikał zakaz umarzania samych odsetek. Powyższy przepis stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada, że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 - ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek (podkreśl. Sądu) mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę (podkreśl. Sądu), koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organów orzekających odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz - w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia - w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów należy mieć na uwadze także treść art. 30 u.s.u.s., który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Odmowa umorzenia odsetek nie mogła więc nastąpić z powodu "niedopuszczalności" umarzania samych odsetek, jak mylnie przyjęły organy orzekające. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedłdo przekonania, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo tj w stopniu o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład, przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej oceny prawnej Sądu, zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia samych odsetek i oceny zasadności ich umorzenia w ramach przepisów art. 28 u.s.u.s., opartych na tzw. uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne to przyznana organom administracji możliwość wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi (Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1995, s. 270-271). Jakkolwiek uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w przedmiocie umorzenia należności oznacza, że organ orzekający może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek (w tym odsetek), to jednak decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności zaś decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić Skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Zgodnie bowiem z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tego obowiązku jest możliwe w przypadkach określonych w art. 10 § 2 k.p.a. Odnosząc się na koniec do podniesionego w skardze zarzutu przedawnienia należności to należy wskazać, iż od stycznia 2003 r. ustawodawca wydłużył termin przedawnienia należności do lat 10. Ponieważ ustawa z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241 , poz. 2074, ze zm.), na mocy której zmiana ta została wprowadzona, nie przewidywała żadnych regulacji przejściowych, to milczenie ustawodawcy w tym względzie uznać należy za założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa. Nie oznacza to naruszenia zasady lex retro non agit (prawo nie działa wstecz), ponieważ przedmiotowe regulacje weszły w życie w chwili, gdy należności Skarżącej nie uległy jeszcze przedawnieniu. Także Trybunał Konstytucyjny uznał, że fakt, iż w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do sytuacji zapoczątkowanych przed jej wejściem w życie) nie oznacza istnienia luki w prawie. Ustawodawca nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej, otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum (czas wyznacza podstawę działania). Oznacza to, że mimo braku wyraźnej regulacji w tym względzie, kwestia intertemporalna i tak będzie rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 maja 2004 r. w/s SK 39/03; OTK ZU Nr 5/A/2004, s. 561). Należy zatem uznać, że nowy termin przedawnienia ma zastosowanie do należności, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r. (por. także wyr. SN z dnia 5 kwietnia 2005 r. w/s I UK 233/04, OSNP 2006/1-2/27). W związku jednak z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 4 ustawy o s,u,s, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.