V SA/Wa 3173/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: przewodniczący - sędzia WSA Marek Krawczak po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty subwencji finansowej p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Decyzją w sprawie umowy subwencji z [...] marca 2021 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] poinformował skarżącą Spółkę (dalej jako "Skarżąca" lub "Spółka"), że dokonał negatywnej weryfikacji jej wniosku o wypłatę subwencji w ramach programu "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" i odmówił wypłaty wnioskowanej kwoty, zaś umowa między Spółką a PFR wygasa, a Spółka jest uprawniona do złożenia nowego wniosku. W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. Spółka złożyła wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Pismem z [...] marca 2021 r. PFR wskazał, że odmawia przyznania ww. subwencji na podstawie § 11 ust.11 Regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm". Pismem z [...] kwietnia 2021 r., Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawę skargę na pismo PFR z [...] marca 2021 r. W odpowiedzi na skargę PFR wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na to, że zaskarżone pismo nie stanowi aktu lub czynności podlegającej zaskarżeniu na drodze sądowo-administracyjnej. Podkreślono, że stosunek pomiędzy PFR a podmiotami wnioskującymi o przyznanie finansowania ma charakter czysto cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny, jako że udzielenie takiego finansowania następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Reasumując PFR uznał, że w jego ocenie skarga w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a.), gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku nie podzielenia przez Sąd powyższej argumentacji organ wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po terminie albo, ewentualnie, o jej oddalenie. W dniu [...] maja 2021 r. do postępowania przystąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności PFR polegającej na odmowie Spółce prawa do wypłaty subwencji. W odpowiedzi na zgłoszenie się Rzecznika Małych i Średnich przedsiębiorców, nadesłanej w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r., PFR podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę podkreślając, że zaskarżona informacja nie mieści się w katalogu aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej p.p.s.a., a PFR nie ma charakteru organu administracyjnego. W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. Skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze i odniosła się do ww. pisma organu. Skarżąca podkreśliła, że PFR podejmując określone rozstrzygnięcia w zakresie realizacji ww. programu rządowego, pełni funkcje organu administracji publicznej i działalność ta podlega kontroli sądów administracyjnych. W związku z tym wniosek o odrzucenie skargi jest nieuprawniony. W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. organ odniósł się do stanowiska Skarżącej i podtrzymał dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Należy ponadto zauważyć, że zgodnie z art. 21 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 2011; dalej: u.s.i.r.), Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Rada Ministrów działając na podstawie ww. przepisu utworzyła program rządowy "Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich firm" stanowiącego załącznik do uchwały nr 3/21 z dnia 5 stycznia 2021 r. W ramach tego programu, [...] lutego 2021 r. Skarżący zawarł z Funduszem umowę nr [...]. Zgodnie z § 2 ust. 3 tej umowy, integralną część umowy stanowi Regulamin ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm". W umowie postanowiono również, że Regulamin określa w szczególności, między innymi: procedurę składania odwołań, dodatkowe zobowiązania i oświadczenia beneficjenta, zasady wykorzystania i zwrotu subwencji finansowej, przesłanki wypowiedzenia umowy przez Fundusz. Zastrzeżono również na rzecz Funduszu prawo do zmiany Regulaminu w każdym czasie w okresie obowiązywania umowy. W § 3 wspomnianej umowy przewidziano, że po jej zawarciu Fundusz zweryfikuje dane przedstawione przez Skarżącą i złożone oświadczenia oraz podejmie decyzję o: wypłacie subwencji finansowej w wysokości wnioskowanej przez Beneficjenta, wypłacie tej subwencji w niższej wysokości lub o odmowie wypłaty subwencji finansowej. W § 3 ust. 2 lit. "c" i "d" umowy przewidziano przesłanki wydania decyzji o odmowie wypłaty subwencji finansowej. Z kolei w § 3 ust. 2 lit. "f" umowy przewidziano, że decyzja o odmowie wypłaty subwencji powoduje wygaśnięcie tej umowy. Wreszcie, w § 5 ust. 8 umowy przewidziano, że "wszelkie spory wynikające z niniejszej umowy lub z nią związane, w tym spory dotyczące jej istnienia, ważności i skuteczności, będą rozstrzygane przez polskie sądy powszechne właściwe dla siedziby Wierzyciela". Z przytoczonych danych wynika, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu przedmiotów kontroli sądowoadministracyjnej z art. 3 p.p.s.a., w tym w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem nie jest aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przede wszystkim bowiem, udział Skarżącej w programie rządowym "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm" odbywał się na zasadach określonych w umowie i Regulaminie przyjętym przez Fundusz. Żadne z tych dokumentów nie mieści się w katalogu "przepisów prawa". Ani umowa ani Regulamin przyjęty przez Fundusz nie stanowi bowiem źródła prawa w rozumieniu rozdziału przepisów III Konstytucji RP - nie jest konstytucją, ustawą, ratyfikowaną umową międzynarodową, rozporządzeniem albo źródłem prawa miejscowego czy też uchwałą, zarządzeniem lub jakimkolwiek źródłem prawa wewnętrznego. Umowa ta jest źródłem wzajemnych zobowiązań stron tej umowy, nie zaś źródłem prawa. Z powyższych uregulowań umownych bezspornie wynika, iż przy podejmowaniu decyzji przez Fundusz w przedmiocie wypłaty subwencji od początku procedury mamy do czynienia z uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a Funduszem w oparciu przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego. Procedura powyższa rozpoczyna się bowiem od zawarcia umowy subwencyjnej w warunkach swobody umów. Czynności związane z przyznawaniem przedmiotowej subwencji mają zatem wyłącznie formę cywilnoprawną. Nie ma żadnego powodu, aby decyzje PFR traktować jako decyzje mające swoje źródło w przepisach administracyjnoprawnych. Brak negocjacji czy też wpływu na treść umowy nie oznaczają, że stosunek zawierany w ramach danej umowy staje się stosunkiem administracyjnoprawnym. Wiele podmiotów obrotu prawnego zawierając umowy o charakterze cywilnym nie dopuszcza negocjacji ich treści i opiera się na wzorcach umownych. Nie oznacza to, że stosunek oparty na takiego rodzaju umowach przestaje mieć charakter cywilnoprawny. O takim charakterze umowy świadczy również jej § 3 ust. 2 lit. "e", w którym określono stosunek wiążący strony tej umowy jako "zobowiązaniowy". Nie jest to zatem relacja wertykalna, charakterystyczna dla stosunku administracyjnoprawnego, ale relacja horyzontalna, przewidująca wzajemne zobowiązania stron stosunku cywilnoprawnego. Co więcej, umowa stanowiąca podstawę wzajemnych stosunków Skarżącej i Funduszu w ramach analizowanej sprawy, wprost przewiduje właściwość sądów powszechnych do rozstrzygania "wszelkich sporów wynikających z niniejszej umowy". Nie ma tu zatem miejsca na ingerencję sądu administracyjnego, który - przy braku przepisu szczególnego - jest powołany do kontroli legalności działania administracji publicznej, nie zaś do kontroli zgodności działania stron umowy z postanowieniami umownymi. W tym miejscu należy również zauważyć, że w Regulaminie ubiegania się o udział przewidziano ponadto instytucję "odwołania". W § 2 Regulaminu zdefiniowano "odwołanie" jako "każdy zestaw oświadczeń wiedzy i woli (w tym, w szczególności, oświadczeń o upoważnieniu określonych podmiotów do przekazania informacji objętych odpowiednimi tajemnicami prawnie chronionymi) Beneficjenta lub Osoby Upoważnionej inny niż Wniosek złożonych wobec PFR, za pośrednictwem Banku i z wykorzystaniem Bankowości Elektronicznej, w celu podwyższenia uprzednio przyznanej kwoty Subwencji Finansowej lub zmiany oświadczeń wskazanych w Umowie Subwencji Finansowej w zakresie w jakim podlegają one zmianom, w sposób, w terminie i na warunkach określonych w Regulaminie (zmiana oświadczeń niedotyczących zwiększenia wysokości Subwencji Finansowej możliwa jest wyłącznie z jednoczesną zmianą wysokości Subwencji Finansowej)". Następnie w § 13 ust. 9 lit. pkt "e" lit. "i" wskazano, że odwołanie nie przysługuje od decyzji Funduszu odmawiającej przyznania subwencji finansowej w całości "(w takim przypadku Beneficjent powinien złożyć nowy Wniosek)". Treść przytoczonych postanowień Regulaminu wskazuje, że także na etapie analizy semantycznej, stosunek zobowiązaniowy zawarty na podstawie ww. umowy odbiega od instytucji prawa administracyjnego. Tworzenie przez strony własnego aparatu pojęciowego jest charakterystyczne dla stosunku cywilnoprawnego, albowiem w ramach stosunku publicznoprawnego przynajmniej jedna z jego stron (organ) działa na podstawie i w granicach prawa. Przyjęta w niniejszym postanowieniu wykładania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie prowadzi również do pozbawienia Skarżącej prawa do sądu, skoro spory wynikające z umowy zawartej przez Fundację może rozpoznawać sąd powszechny, wyposażony w szerokie kompetencje m.in. w zakresie postępowania dowodowego. Biorąc to wszystko pod uwagę, Sąd stwierdził, że zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu środków podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., jak również w ustawach szczególnych. Analogiczne stanowisko zaprezentowano w innych postanowieniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczących aktów Funduszu wydanych w związku z omawianym programem rządowym (z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 619/21, 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 2727/20, 14 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 391/21 i 20 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1365/21 - publ. http://orzeczenia.nsa.qov.pl). Z tych przyczyn na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd postanowił o odrzuceniu skargi, albowiem sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych.