V SA/Wa 3186/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Po rozpatrzeniu odwołania D. Sp. z o.o. z/s ul. N., W. od decyzji Prezesa ARiMR Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. o uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z/s w W. Nr [...] z dnia [...] września 2014 r. i umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, a w jej uzasadnieniem wskazał, m.in. że : W dniu [...] maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek U. Sp. z o.o. w przedmiocie przyznania płatności na rok 2012, w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013), w którym zadeklarowano działkę rolną o powierzchni 2,00 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr [...]. Następnie w dniu [...] czerwca 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął dokument wycofania przez U. Sp. z o.o. ww. wniosku. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. decyzję Nr [...] o umorzeniu w całości postępowania w sprawie przyznania U. Sp. z o.o. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Następnie w dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013) na rok 2012 r. w związku z zaistnieniem następstwa prawnego. Do przedmiotowego wniosku dołączono postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] W., [...] Wydział [...] z dnia [...] lutego 2014 r., z treści którego wynika m.in. że D. sp. z o.o. przejęła m.in. majątek U. Sp. z o.o. W dniu [...] września 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. wydał decyzję Nr [...] o odmowie przyznania D. Sp. z o.o. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 r. na wniosek tego podmiotu z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sprawa o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 została zakończona ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. co oznacza, że ww. wniosek D. Sp. z o.o. jest bezpodstawny. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wydał w dniu [...] lutego 2015 r. decyzję Nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. oraz umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji na wniosek D. Sp. z o.o. z dnia [...] maja 2014 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w sytuacji zaistnienia następstwa prawnego. Następnie w dniu [...] lutego 2015 r. T.F. - reprezentant D. Sp. z o.o.- zwrócił się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując na obarczenie jej wadą, o której mowa wart. 156 § 1pkt 1 kpa. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Z powołaną powyżej decyzją organu I instancji nie zgodziła się Strona wnosząc, w dniu [...] maja 2015 r. pismo zatytułowane jako " Zażalenie ". Uzasadniając powyższe pismo Strona wskazała, że w sprawach ONW i PRŚ za lata 2012 roku włącznie, wszczętych do dnia [...] marca 2013 r. właściwym jest kierownik biura powiatowego ARiMR który wszczął postępowanie - "według zasady kto zaczął ten kończy". Ponadto w opinii Strony Prezes ARiMR błędnie wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem dwuetapowym. Uznając bezzasadność wniesionego odwołania organ II instancji podniósł m.in. że zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowaną w art. 16 kpa, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną w wad kwalifikowanych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z treści art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 z późn. zm.), wynika, iż pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3 6, 7 oraz 9-15, tj. m. in. w ramach działania program rolnośrodowiskowy, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej kierownika biura powiatowego Agencji. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy beneficjentom programu rolnośrodowiskowego określone zostały w obowiązujących w chwili wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm.). Zgodnie z § 17 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji zaistnienia następstwa prawnego, następca prawny wnioskodawcy składa do kierownika biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej przez wnioskodawcę (§ 22 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Przepis § 22 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego określa właściwość miejscową kierownika biura powiatowego Agencji do złożenia przez następcę wniosku o przyznanie płatności nie zaś do wydania decyzji w przedmiocie przyznania płatności. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy PROW z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Należy wyjaśnić, że w przypadku wskazanym w § 22 ust. 4 rozporządzenia zastosowanie będzie miał ww. przepis art. 23 § 1 pkt 3 kpa, nakazujący ustalić właściwość miejscową organu wg miejsca zamieszkania (siedziby) strony postępowania. Ponadto zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2008 r. w sprawie właściwości miejscowej kierowników biur powiatowych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 163, poz. 1021) w sprawach dotyczących nieruchomości położonych w. miastach na prawach powiatu oraz w innych sprawach, w których stroną jest podmiot mający miejsce zamieszkania, siedzibę, miejsce pobytu albo ostatnie miejsce zamieszkania w mieście na prawach powiatu właściwym jest w przypadku W. Kierownik [...] Powiatowego ARiMR. Organem właściwym miejscowo do rozpoznania wniosku D. Sp. z o.o. z dnia [...] maja 2014 r. o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 na rok 2012 r., był Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W., ze względu na wskazaną we wniosku o wpis do ewidencji producentów siedzibę wnioskodawcy: ul. N., W., tj. organ, który wydał decyzje Nr [...]. W myśl ww. art. 10 ust. 2 ustawy o Agencji, w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do kierowników biur powiatowych jest dyrektor oddziału regionalnego. Organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W., stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o Agencji, był Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W.. Zdaniem organu odwoławczego w tym stanie rzeczy decyzja wydana przez organ I instancji była prawidłowa. Wyżej opisaną decyzję zaskarżyła D. sp. z o.o. w W. zarzucając jej naruszenia art. 156 kpa oraz szczególnych przepisów o właściwości oraz wnosząc o jej uchylenie a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi kwalifikowaną przesłankę skutkującą, również bezwzględnie, koniecznością stwierdzenia nieważności wadliwej kwalifikowanie decyzji. Skarżąca podniosła iż zapisy Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013(Dz. U. z dnia 15 marca 2013 r.) weszły w życie w dniu 15 marca 2013 roku. Przepis § 35 rozporządzenia obowiązuje jedynie do spraw wszczętych po tej dacie. Prawodawca bowiem w § 46. punkt 1 tegoż rozporządzenia wprowadził zasadę iż: "Do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami:... - wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy rozporządzenia, o którym mowa w § 58. Zatem w sprawach PRŚ za lata do 2012 roku włącznie, wszczętymi do 15 marca roku 2013 (również w tzw. sprawach transferowych) właściwym jest Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, który wszczął postępowanie - według zasady kto zaczął ten kończy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy iż postępowanie w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie art. 156 kpa a więc w trybie nadzwyczajnym stanowiącym wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musiało być niewątpliwe. Trzeba pamiętać również o tym że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przepis ten stanowi że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która : 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej niewykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa; Podkreślenia wymaga że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzącym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 kpa jest m.in. i ta na którą powoływał się skarżący. Chodzi mianowicie o wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. (pkt 1). W związku z tym przypomnieć trzeba iż skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. którą uchylono decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W. (z dnia [...] września 2014 r. nr [...]) odmawiającą przyznania skarżącej D. sp. z o.o. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 na wniosek złożony przez ten podmiot z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylając ww. decyzję umorzył jednocześnie postępowanie . Przypomnieć trzeba także iż poprzednik prawny skarżącej U. sp. z o.o. wystąpiła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. i wniosek ten wycofała w całości co skutkowało umorzeniem postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B.. Co istotne spółka U. (co wynika z akt sprawy) miała siedzibę w powiecie [...], zatem niewątpliwie ten organ właściwy był do podjęcia rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Wniosek skarżącej D. sp. zo.o. (następcy prawnego spółki z o.o. U.) o wstąpienie do "toczącego się’’ postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 wpłynął dopiero 20 maja 2014 r. Problem jednak w tym iż żadne postępowanie w sprawie przyznania tychże płatności wówczas (tzn. 20 maja 2014 r.) nie toczyło się. Decyzja o umorzeniu w całości postępowania wskutek cofnięcia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej stała się bowiem ostateczna. W tym stanie rzeczy nieuzasadnione jest odwoływanie się w skardze do wskazanych tamże przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu (...) – Dz.U. 2013, poz. 361). § 29 ust. 2 ww. rozporządzenia przewiduje iż nowy posiadacz gruntów lub stada wstępuje do toczącego się postępowania w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej na miejsce rolnika na wniosek złożony w terminie 3 miesięcy od dnia przeniesienia posiadacza gruntów lub stada objętych wnioskiem o przyznanie tej płatności złożonym przez rolnika. Z kolei ust. 7 § 29 wskazuje iż powyższy wniosek (tzn. ten o którym mowa w ust. 2) nowy posiadacz gruntów lub stada składa do Kierownika Biura Powiatowego Agencji do którego został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej przez rolnika. Jak już jednak podkreślono wcześniej wówczas kiedy skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej spółce z o.o. U. takie postępowanie nie toczyło się. Co istotne spółka U. miała siedzibę w powiecie [...], stąd też skarżąca składając swój wniosek transferowy w Biurze Powiatowym ARiMR w B. i mylnie zakładając iż postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej nadal toczy się powinna liczyć się z koniecznością jego przekazania właściwemu Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 ustawy o płatnościach (...) Dz.U. 2012, poz. 1164 właściwość miejscową Kierownika Biura Powiatowego Agencji ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby rolnika. Ponieważ miejscem siedziby skarżącej spółki jest W. dlatego też jej wniosek zasadnie przekazano do rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR W. z/s w W.. Organ ten był tak w ocenie organu jak i sądu właściwy do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2014 r. o "wstąpienie do toczącego się postępowania’’ w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych spółce U.. Ponieważ rozpoznanie tego wniosku było formalnie wadliwe dlatego też organ II instancji (Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR) decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił podjętą przez organ I instancji decyzje oraz umorzył postępowanie prowadzone przez ten organ. Oceniając sposób procedowania w sprawie wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2014 r. sąd nie stwierdza naruszenia przepisów o właściwości organów. Uznaje tym samym iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji były prawidłowe. Podstawą wyroku jest art. 151 p.p.s.a.