V SA/Wa 3186/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia (...) września 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej: 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie na rzecz Z. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z. W. (Skarżący, Strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] września 2016 r. nr [...]r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015 i o odmowie uznania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej Kierownikiem BP ARiMR) decyzją z [...].06.2016 r. nr [...] odmówił przyznania Stronie płatności rolnośrodowiskowej w ramach wariantu 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) oraz odmówił uznania działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji. Zaskarżoną do Sądu decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej Dyrektor OR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z [...] czerwca 2016 r. Organ odwoławczy podniósł, iż C. W. działając w imieniu Z. W. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2015 r. wraz z załącznikami. W ramach wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) zadeklarowano działki rolne A1 i B1o łącznej powierzchni 99,56 W dniu [...].08.2015r. pełnomocnik strony oświadczył, że na skutek braku opadów atmosferycznych oraz wysokich temperatur zostały uszkodzone drzewka jabłoni domowej w ilości ok. 30% na działce rolnej B/B1. W dniach [...].08.2015r. w gospodarstwie beneficjenta przeprowadzono czynności kontrolne. Dokonano następujących ustaleń: - działka rolna A1: powierzchnia deklarowana: 15,56 ha, powierzchnia stwierdzona 15,13 ha; - działka rolna B1: powierzchnia deklarowana: 84,00 ha, powierzchnia stwierdzona 82,65 ha. Ponadto z formularza kontroli dla pakietu 2 w zakresie działki rolnej A1 wynika, że rolnik prowadził produkcję rolną niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i nie zachował należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochrony gleby (kod błędu E6); brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji (kod błędu E3); materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań (kod błędu E2); nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu do 5% wymaganej obsady (kod błędu E7). W zakresie działki rolnej B1 stwierdzono, że materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań (kod błędu E2); nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu do 5% wymagane: obsady (kod błędu E7). W dniu [...].08.2015 r. pełnomocnik strony oświadczył, że na skutek braku opadów atmosferycznych oraz wysokich temperatur zostały uszkodzone drzewka jabłoni domowej w ilości ok. 30% na działce rolnej A/A1. W dniu [...].10.2015 r. pełnomocnik strony złożył zastrzeżenia do ustaleń z czynności kontrolnych nie zgadzając się z wynikami pomiaru działek rolnych A/A1 i B/B1 oraz zarzucając kontroli naruszenie art. 8 i 9 K.p.a. Do akt sprawy dołączono także oświadczenie R. F. o wykaszaniu międzyrzędzi na działce o nr [...]- w roku 2014 dwukrotnie w maju i sierpniu i w roku 2015 jednokrotnie dnia [...] maja. Pismem z [...].11.2015 r. wykonawca kontroli poinformował, że ponownie dokonał oceny całej zgromadzonej dokumentacji oraz wysłuchał wyjaśnień osób przeprowadzających kontrolę. Na działkach rolnych Al i BI została zmierzona cała powierzchnia, na której stwierdzono uprawę zgodną z deklaracją wniosku o płatność (jabłoń domowa). Pomiar powierzchni został wykonany prawidłowo i zgodnie z przebiegiem granic uprawy w terenie. Tereny nie wliczone do pomiaru charakteryzują się kilkuletnim nalotem roślinności drzewiastej oraz bardzo wysokim poziomem zachwaszczenia. Dodatkowo na działkach inspektorzy stwierdzili wyłączenia w postaci zadrzewień i zakrzaczeń oraz terenów zabagnionych. Zgodnie z załącznikiem nr 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wymogiem w rolnictwie ekologicznym jest prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości stan fitosanitarny roślin i ochronę gleb. Oznacza to dbanie o posadzone drzewa jabłoniowe poprzez odpowiednie nawożenie, niszczenie chwastów i szkodników metodami ekologicznymi. Gleba w rzędach powinna być wolna lub prawie wolna od chwastów, które ogładzają rośliny i wyjaławiają glebę a roślinność w międzyrzędziach nie powinna być wyższa niż 15-20 cm. Prace pielęgnacyjne w sadzie prowadzone być powinny przez cały okres wegetacyjny. Zgodnie z wyjaśnieniami inspektorów, na działce rolnej podczas kontroli stwierdzono 2281 sztuk jabłoni z czego tylko 1280 spełniło wymogi rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz. U, Nr 29, poz. 189 ze zm.). Wysokość trawy na działce wynosiła 60-130 cm i często przewyższała swoją wysokością sadzonki jabłoni. Stwierdzono dużą ilość zeschniętej trawy (mietlica rozłogowa, wiechlina zwyczajna) wraz z pędami generatywnymi i kwiatostanowymi traw i innych roślin zakwitających tylko wiosną (w pierwszym odroście) charakterystycznych dla runi łąkowej. Stwierdzono też, między innymi ,pojedyncze siewki drzew topoli, osiki, dębu oraz chwasty tj. pokrzywa, bylica, nawłoć oraz byliny kwitnące w drugim roku. Wykonawca kontroli podtrzymał, iż na całej działce nie wykonano zabiegów pielęgnacyjnych. Czynności kontrolne zostały wykonane rzetelnie i zgodnie ze stanem faktycznym na działkach rolnych w dniu kontroli. W dniu [...].12.2015r. pełnomocnik strony przesłał wniosek z dnia [...].06.2015r. o oszacowanie szkód wyrządzonych przez zwierzynę łowną oraz protokół z dnia [...].06.2015r. Jak wynika z treści pisma pełnomocnika w związku z powstałymi szkodami wyrządzonymi przez zwierzynę łowną w okresie wiosenno - letnim oraz wysokie temperatury wraz z suszą, stan i ilość sadzonek drzew jabłoni jest wynikiem działania siły wyższej. Mając ustalony powyżej stan fatyczny, organ odwoławczy wskazał na § 4 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U z 2013 r., poz. 361, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym ", zgodnie z którym rolnik jest zobowiązany do przestrzegania innych wymogów, określonych dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W czasie przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzono brak przestrzegania następujących wymogów E2 - Materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań, E7 - Nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów, E6 - Prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, E3 - Brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych lub pielęgnacyjnych na plantacji. Podniósł, iż zgodnie z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadku stwierdzenia braku przestrzegania wymogu zmniejsza się kwotę płatności do Wariant: 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności), która ma być przyznana. Wskazał, iż mając na uwadze § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm.) a także treść załącznika nr 7 do niniejszego rozporządzenia wysokość umniejszenia płatności rolnośrodowiskowej wyniosła 100%. Organ nie stwierdził także działania siły wyższej o którym mowa w art. 47 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2006.368.15). Dyrektor OR nie stwierdził też wystąpienia innej niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorii siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności o której mowa w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami wiedzy rolniczej, skutkującą niezasadnym przyznaniem mocy dowodowej oraz wiarygodności dokumentowi w postaci raportu z czynności kontrolnych, podczas gdy wadliwy sposób przeprowadzenia czynności kontrolnych oraz wadliwa weryfikacja raportu z czynności kontrolnych pozbawiają ten dowód wartości dowodowej oraz sprawiają, że nie może on decydować o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, za czym przemawiają następujące powody: - podczas kontroli dokonano wadliwego ustalenia, liczby drzew nie spełniających wymogów dotyczących kwalifikowanego materiału szkółkarskiego określonego w załączniku nr 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego, polegające na wadliwym pomiarze wysokości drzewek owocowych, których wysokość nie była określana od szyjki korzeniowej tylko od powierzchni ziemi, - odmowy mocy dowodowej wykazowi Jednostki Certyfikującej, która uznała, iż skarżący dochował wymogów związanych ze spełnieniem norm dotyczących gospodarstwa ekologicznej, w sytuacji gdy zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym z 2009 r., wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym, dla celów postępowania dowodowego w postępowaniu prowadzonym w sprawach związanych z udzielaniem pomocy finansowej producentom ekologicznym, na podstawie przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. 2. przepisu art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z dnia 7 marca 2007 r., w związku z art. 7, 8, 9, 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na prowadzeniu postępowanie o przyznanie płatności do gruntów rolnych z naruszeniem wymogów zobowiązujących organ do stania na straży praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, 3. przepisu art. 64 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na braku wezwania do uzupełnienia zgłoszenia siły wyższej w sytuacji, gdy organ uznał, że nie zostały do zgłoszenia siły wyższej przedłożone dowody wskazujące na wystąpienie skutków siły wyższej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. pełnomocnik Skarżącego r.pr. oświadczył, że Skarżący zgłosił fakt wystąpienia siły wyższej w dwóch pismach skierowanych do Biura powiatowego Agencji w [...]. Wskazuje, że pisma te znajdują się na k. 9 i 11 akt administracyjnych. Podnosi, iż skarżący został zawiadomiony o kontroli [...] sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r., mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zostało wydane na podstawie artr.29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64,poz. 427 z późn. zm.) . Art. 21 ust 2 pkt 1 tej ustawy stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, a pkt 2 – że jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powyższe oznacza, iż – w realiach niniejszej sprawy – organ powinien wziąć pod uwagę fakt, że Skarżący złożył , skierowane do Kierownika BP ARiMR w [...], dwa oświadczenia o wystąpieniu działania siły wyższej. Jedno, noszące datę [...].08. 2015r., wpłynęło do organu w dniu [...] sierpnia 2015r (k – 9 akt adm.), drugie, opatrzone datą [...].08. 2015r., wpłynęło do organu [...]. 08. 2015r. (k – 11 akt adm.). Oba więc zostały złożone w terminie i powinny być przez Kierownika rozpatrzone, a składający je rolnik winien być przez organ wezwany do złożenia dowodów na wystąpienie okoliczności, których zaistnienie wskazuje. Jest to bowiem ważne dla wyjaśnienia sprawy i mogło mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpoznając ponownie sprawę, organ winien uzupełnić we wskazanym zakresie postępowanie dowodowe i wyciągnąć wnioski adekwatne do poczynionych ustaleń. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na zasadzie przepisu art. 200 p.p.s.a.