V SA/Wa 3192/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Cezary Kosterna, Sędzia WSA - Artur Kot, Protokolant st. sekr. sąd. - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2015 r. sprawy ze skargi S. w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. W dniu 26 kwietnia 2013 r. Samorząd Województwa [...] zawarł ze [...] Wodnym Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym z siedzibą w K. (dalej także: strona, skarżąca) umowę nr [...] (dalej: Umowa) o dofinansowanie projektu pn. "[...]." w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu nr [...], jego realizacja została przewidziana w okresie od dnia [...] maja 2013 r. do dnia [...] października 2013 r. Projekt miał na celu edukację uczniów Zespołu Szkół w W. w zakresie ratownictwa wodnego, poprzez realizację szkoleń prowadzących do uzyskania patentu Sternika motorowodnego oraz uprawnień Ratownika WOPR. Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, projektem miało zostać objętych 12 uczniów Zespołu Szkół w W. z gmin wiejskich i miejsko-wiejskich powiatu [...], działających w drużynie WOPR. Zgodnie z umową o dofinansowanie całkowita wartość projektu wyniosła 48 218,88 zł. Zgodnie z zapisami § 7 ust. 1 Umowy, strona zobowiązała się do rozliczania wydatków w ramach projektu w oparciu o dwie kwoty ryczałtowe tj. kwotę ryczałtową w wysokości 23 944,97 zł dotyczącą wykonania zadania 1 – Szkolenie [...] oraz kwotę ryczałtową w wysokości 20 292,53 zł dotyczącą wykonania zadania 2 – [...]. W związku z ryczałtowym rozliczaniem kosztów bezpośrednich ponoszonych w projekcie, zgodnie z zapisami § 7 ust. 4 pkt 1 Umowy, strona zobowiązała się do osiągnięcia co najmniej następujących wskaźników w ramach zadania 1: a) ilość osób które wezmą udział w szkoleniu [...] - 12 (...) b) ilość osób która zakończy udział w szkoleniu [...] potwierdzone otrzymaniem certyfikatu - 10 (2K, 8M) c) ilość osób, która uzyska patent [...] - 9 (2K, 7M) d) liczba zrealizowanych jednostek lekcyjnych szkolenia 84 (29/os.) Samorząd Województwa [...] na etapie weryfikacji końcowego wniosku o płatność nr [...] stwierdziła, iż nie osiągnięto wskaźnika liczby zrealizowanych jednostek szkolenia, w ramach zadania 1 Szkolenie [...]. W pkt 7 załącznika nr 2 do wniosku o płatność, w którym zawarta jest szczegółowa charakterystyka osiągniętych wartości wskaźników wskazano następujące osiągnięcie wskaźników: - liczba zrealizowanych j.l. szkolenia [...] na poziomie 94,05% (wartość docelowa wskaźnika: 84, wartość osiągnięta: 79); - liczba zrealizowanych j.l. szkolenia [..] na osobę na poziomie 93,10% (wartość docelowa wskaźnika: 29, wartość osiągnięta 27). Wobec powyższych ustaleń, pismami z dnia 12 grudnia 2013 r. oraz z dnia 15 stycznia 2014 r. strona została wezwała do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w wysokości 26 100,02 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, a także do zapłaty odsetek z tytułu niezłożenia wniosku o płatność na kwotę, których wartość wyniosła 629,00 zł. Pomimo skutecznego doręczenia powyższych wezwań, strona nie zwróciła środków uznanych za niekwalifikowalne wraz odsetkami. W związku z powyższym, wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596, z późn. zm.), art. 60 pkt 6 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 189 ust. 3, art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.); dalej: u.f.p., art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.); dalej: k.p.a., art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.) w związku § 10 ust. 7 oraz § 12 Umowy, Marszałek Województwa [...] zobowiązał [...] Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe z siedzibą w K. do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur wraz z należnymi odsetkami w łącznej kwocie 26 100,02 zł, w tym środków Europejskiego Funduszu Społecznego w kwocie 22 185,02 zł oraz środków budżetu krajowego w kwocie 3 915,00 zł, a także Do zapłaty odsetek z tytułu niezłożenia wniosku o płatność na kwotę w wysokości 629,00 zł. W uzasadnieniu swojej decyzji Marszałek wskazał, że z wniosku o końcową płatność wynika, że nie zostały zrealizowane w pełni zadania w zakresie szkolenia [...]. Natomiast zgodnie z warunkami określonymi w § 7 ust. 6 i 7 Umowy, w przypadku nieosiągnięcia w ramach danej kwoty ryczałtowej wskaźników, o których mowa w ust. 4 uznaje się, że Beneficjent nie wykonał zadania prawidłowo oraz nie rozliczył przyznanej kwoty ryczałtowej, a wydatki, które Beneficjent poniósł na zadanie objęte kwotą ryczałtową, która nie została uznana za rozliczoną, uznaje się za niekwalifikowalne. Organ odniósł się także do kwestii zawartej we wniosku o rozliczenie informacji o rezygnacji jednego z uczestników projektu w związku z nieprzewidzianą sytuacją osobistą, która to rezygnacja była przyczyną braku osiągnięcia założonych wskaźników. Do wniosku zostało również załączone oświadczenie uczestnika o rezygnacji z udziału w projekcie na jego ostatnim etapie tj. części praktycznej szkolenia [...]. Jakkolwiek organ zgodził się z przedstawiona tezą, że powyżej opisana sytuacja nie była w żaden sposób zależna od strony postępowania, to jednak w ocenie Marszałka, strona nie dochowała należytej staranności przy realizacji postanowień umowy o dofinansowanie projektu. Okoliczności tej nie zgłoszono bowiem podczas trwania projektu, a dopiero w końcowym wniosku o płatność, co stało w sprzeczności z postanowieniami dotyczącymi obowiązku informacyjnego, o którym mowa w pkt 1 § 15 Umowy. Zgłoszenie powyższego problemu w trakcie trwania projektu pozwalałoby stronie na wnioskowanie o zmianę wskaźników w projekcie, zgodnie z § 24 oraz § 7 ust. 4 Umowy. Jednocześnie organ zaznaczył, że przy realizacji projektów z użyciem formy zryczałtowanego ich rozliczania istnieje szczególny rygor, zgodnie z którym w przypadku nawet minimalnego niezrealizowania jednego z założonych we wniosku o dofinansowanie i umowie wskaźników, nie ma możliwości uznania za kwalifikowaną przyznanej kwoty ryczałtowej. Strona miała tego świadomość przy podpisywaniu umowy. Ustosunkowując się do twierdzenia Strony o zasadności rozpatrywania przedmiotowego przypadku przez pryzmat reguły proporcjonalności, organ stwierdził, że nie pozwalają na to regulacje Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL z dnia 14 sierpnia 2012 r. Zgodnie z Rozdziałem 4, Podrozdziałem 2, Sekcją 4.2.1, pkt ... "rozliczanie kosztów bezpośrednich na podstawie kwoty ryczałtowej jest dokonywane we wniosku o płatność w zależności od wykonanych zadań oraz osiągniętych wskaźników produktu w ramach projektu w stosunku do założeń zawartych w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu, zgodnie z warunkami określonymi w umowie o dofinansowanie projektu". Natomiast zgodnie z Umową w przypadku nieosiągnięcia w ramach danej kwoty ryczałtowej wskaźników uznaje się, że Beneficjent nie wykonał zadania prawidłowo oraz nie rozliczył przyznanej kwoty ryczałtowej, a wydatki, które Beneficjent poniósł na zadanie objęte kwotą ryczałtową, która nie została uznana za rozliczoną uznaje się za niekwalifikowalne. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że wszystkie okoliczności sprawy zostały należycie wyjaśnione, a zgromadzona dokumentacja potwierdza fakt wydatkowania przez stronę przyznanego dofinansowania z naruszeniem obowiązujących procedur oraz obowiązek zapłaty odsetek z tytułu niezłożenia wniosku o płatność na kwotę. Pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. [...] Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe wniosło odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i umorzenia postepowania. W zarzutach wskazano na oparcie decyzji o akt nie będący norma prawa powszechnie obowiązującego, tj. Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 12 oraz art. 189 ust. 3e u.f.p. Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w części dotyczącej kwoty 629 zł w związku z niezłożeniem wniosku o płatność, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Minister odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu w pierwszej kolejności podkreślił, że przyjęty przez organ I instancji sposób oceny realizacji zadania oraz rozliczenia kosztów w istocie nie wynika z uregulowań Wytycznych, ale z zapisów zawartej umowy o dofinansowanie. Powołano konkretnie uregulowania § 7 ust. 6 i 7 a także § 4 ust. 1 Umowy. Jej zapisy w odniesieniu do kwalifikowalności kwoty ryczałtowej nie określają ewentualnej gradacji wydatku niekwalifikowalnego w powiązaniu ze stopniem niezrealizowania wskaźników odpowiadających za rozliczenie zadania, co ewentualnie miałoby miejsce w przypadku rozliczenia projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności. Podkreślono także, że strona, podpisując Umowę, miała świadomość jej treści, przyjętego sposobu realizacji zadania, a także warunków otrzymania dofinansowania, w tym rozliczenia ryczałtowego i konieczności pełnego wykonania zadania. Natomiast w związku z faktem, iż organ uznał część poniesionych przez stronę wydatków za niekwalifikowalną, za niezasadne uznano naliczenie odsetek od pełnej kwoty przekazanego w ramach projektu dofinansowania i w tym zakresie uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję [...] Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe z siedzibą w K. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz umorzenia w całości postępowania toczącego się administracyjnego. W skardze podniesiono, że sporny wskaźnik realizacji projektu został skarżącej narzucony w trakcie negocjacji jako bezwzględny warunek podpisania umowy, wbrew woli samej strony skarżącej. Podkreślono także, że brak pełnej realizacji zadania wynikał z niezależnej od strony okoliczności w postaci rezygnacji jednego z uczestników kursu, a pomimo tego kurs został pomyślnie zakończony i zrealizowany w stosunku do wszystkich pozostałych uczestników, zatem zasadnicze cele zadania zostały osiągnięte. Zaznaczono, ze w przedmiotowym projekcie osiągnięto ponad 100% rezultatów, zaś sam wskaźnik, którego nie osiągnięto, jest zupełnie nieistotny z punktu widzenia oceny faktycznej realizacji projektu. W konsekwencji należy uznać, iż nie zachodzą przesłanki do jakiegokolwiek obniżenia kwoty dofinansowania. Ponadto Skarżący wskazał, iż nie jest w stanie dokonać zwrotu wydatków niekwalifikowanych ze względu na prowadzenie statutowej działalności non-profit. Dodatkowo ponownie podniesiono argument braku naruszenia norm prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, o które oparto decyzje organów nie są aktem normatywnym, które to twierdzenie poparto powołaniem się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 12 grudnia 2011r. (sygn. akt P 1/11). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie wywiódł, iż analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego przede wszystkim należy zacząć od zapisów umowy o dofinansowanie projektu zawartej z beneficjentem w dniu [...] kwietnia 2013 r. Minister wskazał, iż zapisy § 7 ust. 6 i 7 umowy o dofinansowanie nie stwarzają przestrzeni dla interpretacji ewentualnych przesłanek niekwalifikowalności wydatków objętych kwotą ryczałtową, która nie została rozliczona. W ocenie organu, zapisy umowy w odniesieniu do kwalifikowalności kwoty ryczałtowej nie określają ewentualnej gradacji wydatku niekwalifikowalnego w powiązaniu ze stopniem niezrealizowania wskaźników odpowiadających za rozliczenie zadania, co ewentualnie miałoby miejsce w przypadku rozliczenia projektu z zastosowaniem reguły proporcjonalności. Należy w powyższym kontekście zauważyć, iż podpisując umowę o dofinansowanie skarżące stowarzyszenie zobowiązało się (co wynika z postanowień § 3 ust. 4 umowy) do stosowania aktualnie obowiązującej wersji ww. Wytycznych. W rozdziale 4 podrozdziale 2 Wytycznych (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2013 r.) wskazano, iż szczegółowe zasady ryczałtowego rozliczenia kosztów bezpośrednich określa umowa o dofinansowanie projektu. Rozliczenie kosztów bezpośrednich na podstawie kwoty ryczałtowej jest dokonywane we wniosku o płatność w zależności od wykonanych zadań oraz osiągniętych wskaźników produktu w ramach projektu w stosunku do założeń zawartych w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu, zgodnie z warunkami określonymi w umowie o dofinansowanie projektu. W podrozdziale 3.1 Wytycznych wskazano natomiast, że reguła proporcjonalności dotyczy rozliczenia projektu pod względem finansowym w zależności od stopnia osiągnięcia założeń merytorycznych określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. Należy również zauważyć, iż zgodnie z § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu na podstawie wniosku (stanowiącego integralną część umowy). Na mocy przedmiotowej umowy skarżące stowarzyszenie zobowiązało się zatem w zakresie zadania 1 Szkolenie [...] do osiągnięcia co najmniej następujących wskaźników: 1) ilość osób które wezmą udział w szkoleniu [...] - 12 (3K 9M), 2) ilość osób która zakończy udział w szkoleniu [...] potwierdzone otrzymaniem certyfikatu - 10 (2K, 8M), 3) ilość osób, która uzyska patent [....] - 9 (2K, 7M), 4) liczba zrealizowanych jednostek lekcyjnych szkolenia 84 (29/os.) Na podstawie pkt 7 załącznika nr 2 do końcowego wniosku o płatność ustalono, iż beneficjent wskaźnik wymieniony w ppkt 4 zrealizował odpowiednio na poziomie: - liczba zrealizowanych jednostek lekcyjnych szkolenia [....] na poziomie 94,05% (wartość docelowa wskaźnika: 84, wartość osiągnięta: 79), - liczba zrealizowanych jednostek lekcyjnych szkolenia [...] na osobę na poziomie 93,10% (wartość docelowa wskaźnika: 29, wartość osiągnięta 27). Beneficjent nie zrealizował zatem ww. wskaźnika na założonym poziomie. Zgodnie z § 20c umowy o dofinansowanie w przypadku niespełnienia kryterium strategicznego lub nieosiągnięcia celu projektu wysokość wydatków w dotychczas zatwierdzonych wnioskach o płatność może zostać proporcjonalnie zmniejszona, co jednocześnie oznacza obniżenie kwoty dofinansowania określonej w § 2 niniejszej umowy. Wysokość zmniejszenia uzależniona jest od stopnia niezrealizowania kryterium lub celu. Zmniejszenie dofinansowania dotyczy wydatków związanych z tym zadaniem merytorycznym (zadaniami merytorycznymi), którego założenia nie zostały osiągnięte oraz kosztów zarządzania projektem i kosztów pośrednich. Zgodnie z przywołaną w umowie o dofinansowanie regułą proporcjonalności organ odwoławczy winien dokonać zatem zmniejszenia dofinansowania w wysokości odpowiadającej procentowi, w jakim cel projektu nie został zrealizowany. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, w tym poczynienia ustaleń co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia w kontekście całokształtu regulacji znajdujących zastosowanie do rozliczenia spornego projektu oraz - w zależności od tych ustaleń - dokonania własnej oceny zaktualizowania się przesłanek upoważniających organ do żądania zwrotu otrzymanego przez beneficjenta dofinansowania. W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.