V SA/Wa 320/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA - Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych postanawia: - odrzucić skargę; Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r. T. N. zwróciła się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. przyznał T. N., Jednolitą Płatność Obszarową i Uzupełniającą Płatność Obszarową na rok 2004 r. W dniu [...] września Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. stwierdził nieważność decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] marca 2005 r. o przyznaniu T. N. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Pismem z dnia 1 października 2008 r. (data nadania pocztowego) T. N. wniosła odwołanie od ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] września 2008 r. W dniu 27 stycznia 2009 r. T. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z [...] września 2008 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a.) skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środka zaskarżenia w postaci odwołania, jeżeli służyło ono skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy mimo wyczerpania przez skarżącą środka zaskarżenia w postaci odwołania, dopuszczalne było wniesienie skargi na decyzję, od której owo odwołanie zostało złożone, a nie na tę która jest decyzją wydaną na skutek rozpoznania odwołania. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że ustawa p.p.s.a. nie zawiera przepisu, który wskazywałby, że skarga do sądu administracyjnego służy na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne. Zasadę sądowej kontroli legalności decyzji ostatecznych kończących postępowanie w sprawie administracyjnej można jednak wywieść z analizy całokształtu przepisów regulujących przebieg, wzajemne relacje i zależności istniejące pomiędzy postępowaniem administracyjnym i postępowaniem sądowoadministracyjnym. Punktem wyjścia dla wyjaśnienia tego zagadnienia jest przepis art. 16 § 2 k.p.a., który stanowi, że decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych ustawach. W niniejszej sprawie zasady i tryb wniesienia skargi wskazują przepisy ustawy p.p.s.a. określające termin i sposób jej wnoszenia. Na uwagę zasługują przede wszystkim przepisy art. 53 § 1, art. 54, art. 55 § 1 i 2 tej ustawy, z których wynika, że organem przekazującym skargę do sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, kompetentnym do działań autokontrolnych, podlegającym ukaraniu, jest tylko i wyłącznie organ, który wydał ostatnią decyzję w administracyjnym toku instancji. Skarga musi być złożona na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, również z tego względu, aby zachować 30 - dniowy termin do jej wniesienia. Oczywistym jest że skarga złożona na decyzję "pierwszoinstancyjną" była by niedopuszczalna z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). To, że przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego stanowi decyzja ostateczna potwierdzają również przepisy szczególne, zawarte w prawie materialnym (np. art. 32 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424 ze zm., art. 150 ust. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr .228, poz.1947 ze zm.), art. 74 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), art. 4a ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.). Rozważana w powyższych wywodach kwestia wymaga także odniesienia się do zakresu kontroli sądowoadministracyjnej, którą charakteryzują przepisy art. 134 i 135 p.p.s.a. Z pierwszego z wymienionych przepisów wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z drugiego zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu, analiza tych unormowań prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, natomiast jest związany wskazanym w skardze przedmiotem zaskarżenia, a więc decyzją, która wyznacza rodzaj sprawy sądowoadministracyjnej podlegającej kontroli. Zwraca na to uwagę stanowisko judykatury i doktryny (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1988 r., sygn. akt IV SA 170/88, ONSA 1988/1/44; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., sygn. akt IV SA 470/88, GAP 1989/18/74) oraz poglądy doktryny (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II, str. 300-301). Decyzją podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest więc zawsze decyzja kończąca postępowanie w sprawie administracyjnej, ponieważ decyzja wydana w "pierwszej instancji" odnosi się tylko do części sprawy administracyjnej. Z powołanych przepisów wynika, że kontrola sądowoadministracyjna obejmuje decyzję wydaną "w pierwszej i drugiej instancji" oraz inne decyzje wydane "w dół" w granicach danej sprawy, jeżeli z treści skargi w sposób niewątpliwy wynika, iż zaskarżeniem objęta została ostatnia z decyzji wydanych w administracyjnym toku instancji. Reasumując należy stwierdzić, że wniesienie skargi na decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] września 2008 r. było niedopuszczalne. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.