V SA/Wa 3205/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, , Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi Z. na rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Komisji Odwoławczej z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie konkursu na projekty dotyczące utrzymania zdolności do pracy przez cały okres aktywności zawodowej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Komisji Odwoławczej na rzecz Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...],(dalej jako: "Skarżąca", "płatnik""Wnioskująca" lub "Strona") jest rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: "Komisja Odwoławcza", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 16 lutego 2021 r., którym nie uwzględniono odwołania płatnika składek w sprawie konkursu nr [...] na projekty dotyczące utrzymania zdolności do pracy przez cały okres aktywności zawodowej, realizowane w 2021 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu 27 sierpnia 2020 r. o godzinie 17:52 wpłynął do ZUS w formie elektronicznej złożony przez Skarżącą-[...], Wniosek (o liczbie kontrolnej -ca52fla) o dofinansowanie projektu w ramach Konkursu Nr [...] 28 sierpnia 2020 r. w placówce pocztowej w Koninie został wysłany do ZUS ww. Wniosek w formie papierowej. W treści Wniosku, w części VI - Lista załączników, zostały wymienione między innymi ORZ (ocena ryzyka zawodowego) dla stanowisk Monter i Operator Maszyn oraz Ocena obciążenia fizycznego dla stanowiska Szlifierz. W dniu 22 grudnia 2020 r. ZUS CDP w Ostrowie Wielkopolskim, w korespondencji przesłanej na adres poczty elektronicznej [...], jaki został podany we Wniosku, poinformowało Wnioskodawcę o pozostawieniu Wniosku bez rozpatrzenia na podstawie § 6 ust. 7 pkt 2 Regulaminu konkursu. Jako powód pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia podano niespełnienie warunku tożsamości załączników, z uwagi na niespełnienie warunku tożsamości, ponieważ nie można ocenić, czy zawartość merytoryczna załączników w formie papierowej i elektronicznej jest identyczna. Jednocześnie Wnioskodawca został pouczony o możliwości wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej w ZUS w terminie 14 dni od dnia udostępnienia Listy rankingowej. Pismem z dnia 4 stycznia 2021 r. Skarżąca złożyła odwołania do Komisji Odwoławczej w ZUS. W odwołaniu zarzucono ZUS naruszenie § 6 ust. 3 Regulaminu konkursu w zw. z § 7 ust. 16 Regulaminu konkursu wniesiono o przywrócenie wniosku do ponownego procedowania. Odwołujący powołał się na, w jego ocenie, błędną wykładnię pojęcia "tożsamość załączników" uzasadniając to wywodem na temat pojęcia tożsamości. Błędna wykładnia miałaby polegać na uznaniu, że nieczytelność pewnego fragmentu załącznika świadczy o tym, że jego treść nie jest identyczna z treścią załącznika w formie papierowej i w takiej sytuacji dochodzi do niespełnienia wymogu tożsamości załączników, podczas gdy, zdaniem odwołującego, prawidłowa wykładnia pojęcia "tożsamość załączników" prowadzi do wniosku, że o spełnieniu wymogu tożsamości załączników winna decydować nie jakość wykonanego skanu, lecz to, czy załącznik w formie elektronicznej jest tożsamy z załącznikiem w formie papierowej w takim znaczeniu, że dokument zeskanowany do formatu pdf jest tym samym dokumentem, który został przedłożony w formie papierowej. Odwołujący posłużył się również argumentem braku w Regulaminie konkursu wymogów co do jakości załączników w formie elektronicznej, gdyż Regulamin nie określa wymaganej rozdzielczości i skali szarości skanu, a wyłącznie jego dopuszczalny rozmiar i format. Komisja Odwoławcza rozstrzygnięciem z dna 16 lutego 2021 r. nie uwzględniła odwołania uznając, że wniosek został rozpoznany prawidłowo, Komisja nie stwierdziła naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych. Komisja Odwoławcza w ZUS potwierdziła nieczytelność załączników, zwracając również Odwołującemu uwagę na fakt, że inne załączniki elektroniczne do Wniosku są czytelne. Zdaniem organu odwoławczego, Wnioskodawca posiadał możliwość oraz czas na sprawdzenie jakości dokumentacji, którą miał zamiar wysłać oraz przesłania czytelnych dokumentów. Tego wymagałoby dołożenie należytej staranności przy ubieganiu się o dofinansowanie. Ujawniony brak tożsamości, o którym stanowi § 6 ust. 3 Regulaminu konkursu, nie stanowi braku formalnego w rozumieniu Regulaminu konkursu, ale skutkuje, na podstawie § 6 ust. 7 pkt 2 Regulaminu konkursu, pozostawieniem Wniosku bez dalszego rozpatrzenia. Oznacza to, że w takiej sytuacji ZUS nie wzywa Wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych Wniosku. Mając na uwadze treść § 6 ust. 7 pkt 2 w związku z § 6 ust. 3 Regulaminu konkursu Komisja Odwoławcza w ZUS nie stwierdziła naruszenia przez ZUS CDP w Ostrowie Wielkopolskim, na etapie oceny Wniosku, procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych, mogących stanowić podstawę do uznania zasadności odwołania. W związku z powyższym Komisja Odwoławcza nie uwzględniła odwołania z dnia 22 grudnia 2020 r. W skardze na rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, strona zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie następujących przepisów: - § 6 ust. 3 Regulaminu konkursu w zw. z § 7 ust. 16 Regulaminu konkursu, poprzez błędną wykładnię pojęcia "tożsamość załączników" i uznanie, że nieczytelność pewnego fragmentu załącznika w formie elektronicznej świadczy o tym, że jego treść nie jest identyczna z treścią załącznika w formie papierowej i w takiej sytuacji dochodzi do niespełnienia wymogu tożsamości załączników w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "tożsamość załączników" prowadzi do wniosku, że o spełnieniu wymogu tożsamości załączników winna decydować nie jakość wykonanego skanu, lecz to, czy załącznik w formie elektronicznej jest tożsamy z załącznikiem w formie papierowej w takim znaczeniu, że dokument zeskanowany do formatu pdf jest tym samym dokumentem, który został przedłożony w formie papierowej, zwłaszcza mając na względzie tę okoliczność, że Regulamin konkursu nie przewiduje żadnych wymogów co do jakości załączników w formie elektronicznej, gdyż nie określa wymaganej rozdzielczości i skali szarości skanu, a wyłącznie jego dopuszczalny rozmiar i format; - art. 37e ust. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1205 tj.) oraz § 8 ust. 1 i 3 Regulaminu konkursu poprzez błędne uznanie, że brak spełnienia wymogu tożsamości załączników nie stanowi braku formalnego w rozumieniu ustawy wypadkowej i Regulaminu konkursu i w konsekwencji zaniechanie wezwania Wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez skorygowanie dokumentów (załączników) w formie elektronicznej i przesłanie skanów tychże załączników w wyższej jakości (rozdzielczości), która umożliwiłaby organizatorowi konkursu odczytanie treści, które były dla niego nieczytelne. Skarżąca wniosła uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem procedury konkursowej lub innymi naruszeniami formalnymi i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Komisja Odwoławcza wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu lub czynności administracji publicznej pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie według powyższych kryteriów sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Strona ubiegała się o przyznanie dofinansowania, o którym mowa w art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1205 ze zm., dalej: "ustawa wypadkowa"), tj. dofinansowanie działań skierowanych na utrzymanie zdolności do pracy przez cały okres aktywności zawodowej, prowadzonych przez płatników składek. W myśl art. 37f ust. 1 ustawy wypadkowej w przypadku naruszenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych płatnikowi składek, którego projekt o dofinansowanie nie został umieszczony na liście rankingowej projektów, przysługuje odwołanie do Komisji Odwoławczej powołanej przez Prezesa Zakładu. Natomiast na rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 37f ust. 12 ustawy wypadkowej). Ocena wniosku skarżącej została dokonana w oparciu o przepisy ustawy wypadkowej oraz przepisy "Regulaminu konkursu na projekty dotyczącej utrzymania zdolności do pracy przez cały okres aktywności zawodowej realizowane w 2021 r. Konkurs Nr [...]", dalej: "Regulamin konkursu". Zgodnie z art. 37g ustawy wypadkowej do rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie oraz do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60 i 730). W myśl art. 37a ust. 1 ustawy wypadkowej wybór projektów objętych dofinansowaniem następuje w drodze konkursu ogłaszanego przez Prezesa Zakładu. Stosownie do art. 37c ustawy wypadkowej Prezes Zakładu, po zasięgnięciu opinii Rady Nadzorczej Zakładu, ustala regulamin konkursu (ust. 1), który określa w szczególności: 1) rodzaj obszarów technicznych podlegających dofinansowaniu; 2) termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu; 3) wzór umowy o dofinansowanie; 4) szczegółowe kryteria oceny merytorycznej projektu; 5) kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w roku budżetowym, w którym ma zostać udzielone dofinansowanie; 6) maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu; 7) sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu (ust. 2). W ustawie wypadkowej zawarte są też przepisy regulujące ocenę wniosku o dofinansowanie projektu, które przewidują dwa etapy oceny – ocenę formalną wniosku dokonywaną przez Zakład i ocenę merytoryczną projektu dokonywaną przez Centralny Instytut Ochrony Pracy - Państwowy Instytut Badawczy. W myśl art. 37a ust. 6 ustawy wypadkowej Zakład przekazuje Instytutowi wnioski o dofinansowanie projektu spełniające wymagania formalne. Zgodnie z art. 37e ust. 1 ustawy wypadkowej Zakład dokonuje oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu, która obejmuje w szczególności ocenę spełnienia warunków, o których mowa w art. 37d, oraz ocenę kompletności i prawidłowości złożonego wniosku. Art. 37d ustawy wypadkowej określa płatników uprawnionych do udziału w konkursie wskazując, że w konkursie może brać udział płatnik składek, który spełnia łącznie następujące warunki: 1) nie zalega z opłacaniem składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne; 2) nie zalega z opłacaniem podatków; 3) nie znajduje się w stanie upadłości, pod zarządem komisarycznym, w toku likwidacji, postępowania upadłościowego lub postępowania układowego z wierzycielem (ust. 1). Ponadto zgodnie z art. 37d ust. 2 ustawy wypadkowej płatnik składek może ubiegać się o dofinansowanie projektu więcej niż jeden raz, przy czym o kolejne dofinansowanie może ubiegać się po 3 latach od dnia wypłaty przez Zakład całości ostatniego dofinansowania. Natomiast w myśl art. 37d ust. 3 ustawy wypadkowej płatnik składek, który został zobowiązany do zwrotu przyznanego dofinansowania, nie może ubiegać się o kolejne dofinansowanie projektu w okresie 3 lat od dnia zwrotu dofinansowania. Wymogi formalne dokumentu wniosku o dofinansowanie określa art. 37e ust. 2 i 3 ustawy wypadkowej, w myśl których wniosek o dofinansowanie projektu musi zawierać: 1) imię i nazwisko lub nazwę płatnika składek oraz numer rachunku składkowego; 2) liczbę osób, o których mowa w art. 37b ust. 1; 3) rodzaj, opis, cel i sposób realizacji działań w ramach projektu; 4) oświadczenie płatnika składek o spełnianiu warunków, o których mowa w art. 37d ust. 1 (ust. 2), a ponadto do wniosku o dofinansowanie projektu płatnik składek dołącza dokument przedstawiający poziom czynników uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia na stanowisku pracy oraz ocenę ryzyka zawodowego (ust.3). Zgodnie z art. 37e ust. 4 ustawy wypadkowej w przypadku gdy wniosek o dofinansowanie projektu zawiera braki formalne, Zakład wzywa płatnika składek do ich usunięcia w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Natomiast w myśl art. 37e ust. 5 ustawy wypadkowej w przypadku gdy braki formalne nie zostaną usunięte w terminie, o którym mowa w ust. 4, wniosek o dofinansowanie projektu nie podlega rozpatrzeniu. W rozpoznawanej sprawie wniosek w ogóle nie został dopuszczony do oceny. ZUS pozostawił wniosek bez rozpatrzenia w oparciu o § 6 ust. 7 pkt 2 Regulaminu konkursu, który stanowi, że wniosek, który nie spełnia warunku tożsamości wniosków i załączników nie podlega rozpatrzeniu. W § 6 ust. 3 Regulaminu konkursu określono następujące wymogi wniosku: wniosek wraz z załącznikami należy złożyć w formie papierowej i elektronicznej; wniosek w formie papierowej musi - na każdej stronie - posiadać taką samą liczbę kontrolną jak wniosek w formie elektronicznej; treść wniosku oraz załączników w formie papierowej musi być identyczna z treścią wniosku oraz załączników w wersji elektronicznej (tożsamość wniosków oraz załączników); tylko wnioski wraz załącznikami spełniające warunek tożsamości będą podlegały ocenie. Analizowana treść Regulaminu konkursu, w zakresie w jakim pozwala na pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie uzupełnienia braków formalnych, jest sprzeczna z przepisami ustawy wypadkowej regulującymi tryb usuwania braków formalnych wniosku, a mianowicie art. 37e ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy wypadkowej. Jakkolwiek wynikająca z art. 37c ustawy wypadkowej kompetencja Prezesa Zakładu do ustalenia regulaminu konkursu została określona bardzo szeroko, ponieważ katalog zagadnień podlegających uregulowaniu w regulaminie konkursu nie został określony w sposób enumeratywny, to jednak nie oznacza całkowitej dowolności Prezesa Zakładu w tym zakresie. Ustalenia regulaminu konkursu nie mogą być bowiem sprzeczne z przepisami ustawowymi, w tym w szczególności przepisami ustawy wypadkowej, zawierającej regulacje postępowania w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu, w tym oceny formalnej tego wniosku. Przepisy ustawy przewidują, że w każdym przypadku gdy wniosek o dofinansowanie projektu zawiera braki formalne Zakład ma obowiązek wezwać płatnika składek do ich usunięcia w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania i dopiero wtedy gdy braki formalne nie zostaną usunięte w terminie, wniosek o dofinansowanie projektu nie podlega rozpatrzeniu. Zgodnie z art. 37e ust. 1 ustawy wypadkowej ocena formalna wniosku o dofinansowanie projektu, obejmuje m.in. także kompletność i prawidłowość złożonego wniosku. Prezes Zakładu ustalając regulamin konkursu nie może pozbawić płatnika składek, ubiegającego się o dofinansowanie projektu, możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie przewidzianym ustawą. Wprawdzie ustawa wypadkowa nie definiuje braków formalnych wniosku o dofinansowanie projektu, jednak zarówno w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że braki formalne pisma wszczynającego postępowanie w sprawie to takie wadliwości, które uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Za brak formalny należy więc uznać niespełnienie przez wniosek statuowanego w § 6 ust. 3 Regulaminu konkursu wymogu tożsamości wniosku i załączników. Sąd podziela przy tym w pełni stanowisko zaprezentowane przez tut. Sąd w analogicznych sprawach (patrz: prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2598/21; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.gov.pl), z którego wynika, że w świetle powyższych ustaleń należy uznać, iż przy ocenie formalnej wniosku doszło do naruszenia procedury konkursowej, poprzez zaniechanie przez ZUS wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie przewidzianym w art. 37e ust. 1 i 4 ustawy wypadkowej, a tym samym bezpodstawne pozostawienie wniosku o dofinansowanie projektu bez rozpatrzenia. W rozpoznawanej sprawnie nie można również nie zauważyć, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie uzasadnił dlaczego uznał, iż wymienione w treści zaskarżonego rozstrzygnięcie dokumenty są nieczytelne. Niewątpliwie Wnioskodawca zeskanował do formatu pdf i złożył w formie elektronicznej dokładnie te same dokumenty, które złożył w formie papierowej jako załączniki. Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że załączniki w formie elektronicznej są tożsame z załącznikami w formie papierowej wtedy i tylko wtedy, gdy są tym samym, czyli gdy dokument zeskanowany do formatu pdf jest tym samym dokumentem, który został przedłożony w formie papierowej. Zasadnie również zauważyła Skarżąca w skardze, iż dokumenty, których czytelność zakwestionował organizator konkursu, poddane zostały podwójnej obróbce, albowiem najpierw zostały skserowane i poświadczone za zgodność z oryginałem a następnie zeskanowane. Różne odcienie szarości, które pojawiają się na wykonanych skanach, wynikają z faktu, że oryginały dokumentów zawierają elementy kolorowe, które nie zostały uwidocznione na czarno-białym skanie (Regulamin konkursu nie przewiduje wymogu skanu kolorowego, a jednocześnie ogranicza rozmiar pliku w formacie pdf do 7000 kB). Powyższe spowodowało, że pewne fragmenty zeskanowanych załączników, zawierają większe lub mniejsze natężenie szarości związane z występowaniem treści kolorowych na oryginałach dokumentów. Nie oznacza to jednak, że załączniki w formie elektronicznej nie są tożsame z załącznikami w formie papierowej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składa się opłata od skargi w wysokości 200 zł.