V SA/Wa 3211/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant ref. staż. - Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... września 2014 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu: oddala skargę. P. S.prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą ... (dalej: strona, beneficjent, skarżący) realizował projekt nr ... pt. "..." w okresie 01.11.2009 r. - 30.06.2011 r. na podstawie umowy o dofinansowanie zawartej w dniu 28 października 2009 r. z Województwem Zachodniopomorskim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w Szczecinie (Instytucja Pośrednicząca). Celem głównym projektu było wdrożenie zmian umożliwiających osiągnięcie przewagi konkurencyjnej przy użyciu nowoczesnych metod zarządzania i doskonalenia organizacji przez 150 firm z sektora MŚP działających na terenie województwa zachodniopomorskiego. Grupę docelową stanowić mieli przedsiębiorcy posiadający siedzibę na terenie województwa zachodniopomorskiego oraz ich pracownicy. W ramach projektu zaplanowano przeprowadzenie szeregu szkoleń (3 filary szkoleń, po 6 szkoleń w każdym filarze). W trakcie kontroli przeprowadzonej w ramach końcowego rozliczenia projektu realizowanego przez stronę wykryto nieprawidłowości w zakresie wydatkowania środków na płaszczyźnie rozliczania przez stronę podatku VAT oraz objęcia projektem trzech uczestników spoza grupy docelowej, tzn. przedsiębiorców niespełniających kryterium posiadania siedziby na terytorium województwa zachodniopomorskiego. Decyzją z ... czerwca 2014 r. nr ... Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego zobowiązał beneficjenta do zwrotu części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w kwocie ... zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu, tj. • dla kwoty ... zł - od dnia 19 lipca 2011 r. do dnia dokonania zwrotu, • dla kwoty ... zł, na którą składają się: - .... zł - od dnia 19 maja 2010 r. do dnia dokonania zwrotu, - ... zł - od dnia 12 listopada 2010 r. do dnia dokonania zwrotu, - ... zł - od dnia 17 stycznia 2010 r. do dnia dokonania zwrotu. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.); dalej: "u.f.p.", art. 138 § 2, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a.". Zaskarżoną do Sądu decyzją z ... września 2014 r. nr ... NK: .... Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej także: Instytucja Zarządzająca, IZ) utrzymał w mocy opisaną powyżej decyzję Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego. W ocenie organu, istotą sprawy nie jest zwrot niekwalifikowalnego podatku VAT, lecz zwrot dwóch wydatków w kwocie netto podwójnie ujętych we wnioskach o płatność. Wskazano, iż zarzuty odwołującego co do braku podstaw zwrotu tej kwoty są tym bardziej nieuzasadnione, że on sam wykazał kwoty ... zł i ...zł w zestawieniu korekt finansowych we wniosku o płatność ... uzasadniając, że potrzeba skorygowania wydatków wynikła z tego, że na etapie podpisywania umowy o dofinansowanie projektu Beneficjent nie kwalifikował podatku VAT w projekcie. Jednakże, w związku z brakiem możliwości odzyskania podatku VAT od usług gastronomicznych i hotelowych, aneksem z dnia 06.04.2012 r. podatek poniesiony od 2011 roku został uznany za kwalifikowalny. Tym samym dokonano korekty wartości netto i w bieżącym WNP rozliczono wartość brutto. Organ powołał się na Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, zwanych dalej "Wytycznymi", do których stosowania odwołujący zobowiązał się na mocy § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu. Wyjaśniono, iż w ramach PO KL niedozwolone jest podwójne finansowanie wydatku, tzn. zrefundowanie całkowite lub częściowe danego wydatku dwa razy ze środków publicznych - wspólnotowych lub krajowych. Rozliczenie przez Odwołującego wydatku dotyczącego usługi gastronomicznej (kwota netto) we wniosku o płatność ... stanowi naruszenie zapisów Wytycznych. Naruszenie Wytycznych stanowi z kolei naruszenie przywołanych w art. 184 ust. 1 u.f.p. procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3. Organ odwoławczy dostrzegł, że beneficjent objął wsparciem trzech przedsiębiorców spoza województwa zachodniopomorskiego. Zgodnie z dokumentacją konkursową dla konkursu nr 1/8.1.1/09, grupę docelową stanowili przedsiębiorcy i ich pracownicy prowadzący działalność gospodarczą na terenie województwa zachodniopomorskiego, przy czym zgodnie z wyjaśnieniem ww. kryterium zawartym w ww. dokumentacji "prowadzenie działalności gospodarczej na terenie woj. zachodniopomorskiego rozumiane jest jako prowadzenie działalności zarejestrowanej na terenie woj. zachodniopomorskiego, czyli działalność powinna być zarejestrowana w organach ewidencyjnych znajdujących się na terenie woj. zachodniopomorskiego". Powyższe obejmuje ewidencję działalności gospodarczej ulokowanej w samorządach oraz w sądzie rejestrowym XVII Wydziału Gospodarczego KRS. Powyższe stanowiło szczegółowe kryterium dostępu w ww. konkursie. Organ odwoławczy uznał, że odwołujący w pkt 3.2 wniosku o dofinansowanie projektu określił, że grupę docelową stanowią przedsiębiorcy, posiadający siedzibę na terenie województwa zachodniopomorskiego oraz ich pracownicy/pracownice według krajowego prawa pracy. Zdaniem organu strona powinna była zastosować się do zapisów dokumentacji konkursowej przewidującej, że grupę docelową projektów składanych w odpowiedzi na konkurs otwarty nr 1/8.1.1/09 stanowią przedsiębiorcy i pracownicy prowadzący działalność gospodarczą na terenie województwa zachodniopomorskiego. Dokumentacja zastrzega przy tym, że przez prowadzenie działalności gospodarczej na terenie województwa zachodniopomorskiego rozumie się zarejestrowanie w organach ewidencyjnych znajdujących się na terenie województwa zachodniopomorskiego. Z tych względów organ uznał wydatki dotyczące udziału wymienionych w decyzji przedsiębiorców w projekcie w kwocie ... zł za niekwalifikowalne. Naruszały one bowiem § 3 ust. 1 umowy, zgodnie z którym odwołujący zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu. Równolegle, wydatki te nie spełniały warunku określonego w podrozdziale 3.1 pkt 1 lit. a Wytycznych, mówiącego, że wydatek jest kwalifikowalny, o ile jest niezbędny do realizacji projektu. Skoro grupę docelową projektu stanowili przedsiębiorcy mający siedzibę na terenie województwa zachodniopomorskiego, wydatki poniesione na grupę przedsiębiorców niemających siedziby w tym województwie, należało uznać za niekwalifikowalne. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wpłata dokonana w dniu 27.08.2012 r. została zaliczona proporcjonalnie na poczet kwoty należności głównej (w wysokości ... zł) i kwoty należnych odsetek za zwłokę (w wysokości ... zł), zaś od pozostałej części środków w kwocie ... zł zostaną naliczone odsetki jak dla zaległości podatkowych. Podstawą prawną zwrotu tej kwoty jest § 28 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu, zgodnie z którym "Niewykorzystana część otrzymanych transz dotacji rozwojowej podlega zwrotowi na rachunek bankowy wskazany przez Instytucję Pośredniczącą." W ocenie organu odwoławczego naruszenie umowy o dofinansowanie projektu stanowi naruszenie przywołanych w art. 184 ust. 1 u.f.p. procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 207 ust. 1 u.f.p. poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym, który nie uzasadniał orzeczenia względem beneficjenta zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich, wobec braku zaistnienia przesłanek zwrotu. 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie naliczonej wysokości środków niewykorzystanych w projekcie. 3) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na uwadze słuszny interes beneficjenta, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez beneficjenta w toku postępowania, realizacji wskaźników projektu oraz pominięcie okoliczności, iż beneficjent wykorzystał środki na realizację projektu, w związku z czym nie mogą być one uznane za niewykorzystane, czy pobrane w nadmiernej wysokości. 4) art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, z pominięciem okoliczności, które dla rozstrzygnięcia sprawy mają kluczowe znaczenie. 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej, które nie przedstawia stanu historycznego sprawy od czasu wydania decyzji organu I instancji z dnia ... czerwca 2013 r. do dnia wydania decyzji organu II instancji z dnia ... października 2013 r. oraz które nie odpowiada wymogom określonym przepisami prawa, w tym wobec braku wskazania przyczyn, z powodu których organ II instancji ponownie uznał wyjaśnienia beneficjenta za nieznajdujące oparcia w dokumentach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... września 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego z dnia ... czerwca 2014 r. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Zdaniem Sądu, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 u.f.p. Trafne jest stanowisko organu odwoławczego, iż skarżący podwójnie rozliczył ten sam wydatek, czym naruszył regulacje podrozdziału 3.1.2 sekcja 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, zakazujące dokonywania podwójnego finansowania wydatku, tj. zrefundowania całkowitego lub częściowego danego wydatku dwa razy ze środków publicznych. Okoliczność, że skarżący początkowo rozliczył wskazane wydatki w kwocie netto, następnie zaś w kwocie brutto wynika ze zmiany przepisów obowiązujących w zakresie podatku od towarów i usług, która to zmiana umożliwiła rozliczenie tego podatku jako wydatku kwalifikowanego. Wobec zmiany stanu prawnego, wnioskodawca, który początkowo rozliczył we wnioskach o płatność obydwa wydatki w kwocie netto (tj. ... zł oraz ... zł), następnie złożył kolejne wnioski o płatność, w których wydatki te rozliczył już w kwocie brutto. Niezrozumiałe są wywody dotyczące kwalifikowalności podatku VAT, skoro organ uznał podatek VAT za kwalifikowalny. Fakt, że wnioskodawca rozliczył kwotę należnego podatku od towarów i usług od tych wydatków nie oznacza jednak uprawnienia do podwójnego rozliczenia tych samych wydatków w kwocie netto. Twierdzenie, że takie rozliczenie jest dopuszczalne i zasadne, skoro organ przyjął oba wnioski o płatność złożone odnośnie każdego z dwóch wydatków, jest sprzeczne zarówno z zasadą efektywnego wydatkowania środków, jak i zakazem podwójnego finansowania tych samych wydatków ze środków publicznych. Zgodnie z § 7 umowy o dofinansowanie projektu beneficjent zobowiązał się do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków, tak aby możliwa była identyfikacja każdej operacji w ramach projektu. Zgodnie z projektem skarżący poniósł przedmiotowe wydatki tylko raz, zatem uprawniony był jedynie do ich jednokrotnej refundacji. Natomiast środki otrzymane po raz drugi na ten sam wydatek, stanowią środki wypłacone nienależnie i nie mają pokrycia w wydatkach określonych we wniosku o dofinansowanie projektu. Sam fakt, że organ dokonał wypłaty środków na podstawie wniosków o płatność zawierających ponownie zgłoszone wydatki, nie oznacza przy tym, że utracił on możliwość kontroli zasadności wydatkowania udzielonych środków na dalszym etapie realizacji projektu oraz przy jego końcowym rozliczeniu. Niezasadny jest również zarzut związany z uznaniem za niekwalifikowalne wydatków poczynionych na przeszkolenie trzech uczestników projektu, którzy nie stanowili grupy docelowej projektu. Skarżący w toku realizacji projektu był zobowiązany zarówno do stosowania się do umowy o dofinansowanie projektu, jak i treści wniosku o dofinansowanie projektu, który legł u podstaw zawartej umowy. Z treści wniosku wynika, że projekt miał być skierowany do grupy obejmującej przedsiębiorców posiadających siedzibę na terenie województwa zachodniopomorskiego oraz ich pracowników według krajowego prawa pracy (pkt 3.2 wniosku). Wskazany wymóg jest konsekwencją zapisów znajdujących się w dokumentacji konkursowej, która precyzowała, że grupą docelową projektu objęci mogą być ci przedsiębiorcy, których działalność gospodarcza została zarejestrowana w organach ewidencyjnych znajdujących się na terenie województwa zachodniopomorskiego. Żaden z trzech zakwestionowanych przez organ przedsiębiorców nie spełnił tych warunków, w związku z czym nie mogli oni być zakwalifikowani do projektu jako jego uczestnicy. Takie ograniczenie stanowiło wymóg konkursu, zaś sama umowa o dofinansowanie projektu odwołuje się wyraźnie do obowiązku beneficjenta do działania w sposób zgodny z wnioskiem o dofinansowanie projektu. Skoro zatem we wniosku wskazane zostały warunki, którym mają odpowiadać uczestnicy projektu, to niedopełnienie tych warunków stanowi naruszenie postanowień umownych i powoduje zasadność nałożenia obowiązku zwrotu wypłaconych środków. Okoliczność przedstawienia dokumentacji potwierdzającej faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej na terenie województwa zachodniopomorskiego przez zakwestionowanych przedsiębiorców nie może mieć przy tym znaczenia dla oceny kwalifikowalności uczestników w projekcie, z uwagi na brak spełnienia przez przedsiębiorców uczestniczących w projekcie warunków sprecyzowanych w sposób jednoznaczny we wniosku o dofinansowanie projektu. Wbrew twierdzeniom skarżącego, z uzasadnienia decyzji organu II instancji w sposób jednoznaczny wynika podstawa ustalenia wysokości kwoty środków niewykorzystanych w projekcie. W zaskarżonej decyzji szczegółowo wskazano sposób wyliczenia spornej kwotę. Powołano się również na podstawę prawną zwrotu, tj. § 28 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu, który stwierdza, że niewykorzystana część otrzymanych transz dofinansowania podlega zwrotowi na rachunek bankowy wskazany przez Instytucję Pośredniczącą. Dokonując końcowego rozliczenia projektu organ ustalił, że skarżący nie wykorzystał całości środków przekazanych w drodze dofinansowania, a kwota środków niewykorzystanych wyniosła .... zł (różnica pomiędzy kwotą wypłaconą, a kwotą wydatków poniesionych i przedstawionych do rozliczenia we wnioskach o płatność). Zwrócone przez skarżącego kwoty zostały zaliczone proporcjonalnie na poczet należności głównej i należnych odsetek. Pozostała do zwrotu, z tytułu niewykorzystanych środków, kwota ... zł objęta została zaskarżoną decyzją. Ponadto, nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uznać należy, iż organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych przez skarżącego reguł procesowych. Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.