V SA/Wa 3217/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. spec. - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego, z dnia [...] czerwca 2014r.; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M.M. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu [...] czerwca 2011 r., M.M. (dalej: strona, skarżący, beneficjent), złożył w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w K. "Powiadomienie o zielonych zbiorach/niezbieraniu w związku z kryzysem spowodowanym szczepem bakterii EHEC" oraz dwa "Oświadczenia o niezbieraniu/zielonych zbiorach w związku z kryzysem spowodowanym szczepem bakterii EHEC". Jedno z oświadczeń dotyczyło zielonych zbiorów pomidorów w okresie od dnia 27 maja do dnia 17 czerwca 2011 r. na powierzchni 6,22 ha, a drugie niezbierania pomidorów w okresie od dnia 27 maja do dnia 17 czerwca 2011 r. na powierzchni 6,22 ha. W dniu 29 czerwca 2011 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w K. przekazał sprawę zgodnie z właściwością miejscową Dyrektorowi Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G. uzasadniając decyzję tym, że wnioskodawca wskazał adres zamieszkania na terenie województwa l. W tym samym dniu, Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G. zwrócił się do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w K. z prośbą o przeprowadzenie kontroli producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem uznanej organizacji producentów zamierzającego dokonać niezbierania i zielonych zbiorów w dniu 30 czerwca 2011 r. Kontrola została przeprowadzona przez [...] Oddział Terenowy Agencji Rynku Rolnego w dniu 1 lipca 2011 r. W wyniku kontroli ustalono, że wnioskowana powierzchnia dotycząca niezbierania/zielonych zbiorów wynosi 6,22 ha, zaś w trakcie kontroli nie przeprowadzano wskazanych w "Oświadczeniach o niezbieraniu/zielonych zbiorach w związku z kryzysem spowodowanym szczepem bakterii EHEC" działań. Stwierdzono także, że w szklarniach rosną krzaki pomidorów w tej samej fazie wegetacji na całej powierzchni. Na krzakach znajdują się owoce o różnej wielkości i różnym stopniu wybarwienia. Ponieważ w trakcie kontroli M.M. był nieobecny, wyjaśnień udzielał A.K., specjalista ds. ochrony środowiska w gospodarstwie ogrodniczym, gdzie produkcję prowadzi skarżący. Według wyjaśnień, warzywa których nie udaje się sprzedać gromadzone są na kompostowniku, znajdującym się na terenie gospodarstwa. Kompostownik o wymiarach 6,20mx18,20m wykorzystywany jest przez trzy gospodarstwa (M.M., M.M. i A.O.) i wypełniony jest owocami gnijących pomidorów do wysokości ok. 1 m. W dniu 30 czerwca 2011 r. Oddział Terenowy Agencji Rynku Rolnego w G. poinformował skarżącego o wpłynięciu do siedziby Oddziału oświadczeń stanowiących załączniki do "Wniosku o udzielenie wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC" i związanej z tym konieczności złożenia stosownego wniosku do dnia 11 lipca 2011 r. w przypadku zamiaru ubiegania się o wsparcie w ramach ww. mechanizmu. Wniosek M.M. o udzielenie wsparcia z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC tytułem dokonania "zielonych zbiorów" oraz "niezbierania" na powierzchni 6,22 ha pomidorów uprawianych w szklarniach wpłynął do Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G. w dniu 11 lipca 2011 r. W dniu 11 lipca 2011 r. skontaktowano się z M.M. w celu wyjaśnienia błędów we wniosku. Telefonicznie poinformowano go o braku możliwości złożenia wniosku dotyczącego "niezbierania" i "zielonych zbiorów" na jednej powierzchni. W związku z czym, w dniu 13 lipca 2011 r., Strona złożyła korektę wniosku polegającą na wycofaniu oświadczenia złożonego dnia 29 czerwca 2011 r. dotyczącego działania polegającego na niezbieraniu. W związku z tym, zgodnie z korektą wniosek o udzielenie wsparcia dotyczył pomidorów uprawianych na powierzchni 6,22 ha, na której przeprowadzono zielone zbiory. W dniu 13 lipca 2011 r. Oddział Terenowy Agencji Rynku Rolnego w G. zwrócił się z prośbą do Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w K. o przeprowadzenie kontroli wniosku o udzielenie wsparcia. Kontrolę przeprowadzono w dniach 14-15 czerwca 2011 r. Podczas kontroli m.in. dokonano oględzin miejsca kompostowania i sporządzono dokumentację fotograficzną. W dniu 6 września 2011 r. mając m.in. na względzie raport z kontroli. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G. wydal decyzję nr [...] przyznającą M.M. wsparcie w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC w wysokości [...] EUR. Kwota ta została przelana na rachunek bankowy beneficjenta w dniu 22 września 2011 r. W okresie od dnia 10 października 2012 r. do dnia 30 listopada 2012 r. Wojewódzki Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (WIJHARS) w Z. przeprowadził u beneficjenta kontrolę ex-post, w wyniku której ustalono m.in., że: 1. Beneficjent, którego siedziba znajduje się w woj. lubuskim prowadzi działalność gospodarczą w zakładzie "B.", ul. [...] (woj. [...]). 2. W okresie "zielonych zbiorów" beneficjent pozyskiwał z upraw pod osłonami pomidory i ogórki. Zbiory handlowe przeprowadzane były na powierzchni 6,22 ha etapami tj. z podziałem na kilka mniejszych obszarów, w sposób skoordynowany z "zielonym zbiorem". 3. Działanie "zielone zbiory" przeprowadzane było etapami, w taki sposób, że jednocześnie z powierzchni, na której przeprowadzano działanie "zielone zbiory" prowadzono zbiory handlowe, zaś pomidory sprzedawano do G. Sp. z o.o. w R., która jest jedynym odbiorcą produktów z Gospodarstwa Ogrodniczego M.M.. 4. Ustalenia kontroli krzyżowej nr [...] przeprowadzonej w G. Sp. z o.o. w R., dotyczące powierzchni upraw pomidora są niejednoznaczne z informacjami zawartymi we wniosku o udzielenie wsparcia złożonym przez M.M. We wniosku podano powierzchnię uprawy pomidora 6,22 ha podczas gdy ustalono, że producent dzieli tę powierzchnię na powierzchnię upraw pomidora wynoszącą 6,17 ha oraz powierzchnię uprawy ogórka wynoszącą 0,05 ha. 5. W okresie wykonywania "zielonych zbiorów" beneficjent pozyskiwał z tej samej powierzchni inny niż pomidory produkt - ogórek szklarniowy. 6. Ustalenia kontroli krzyżowej nr [...] przeprowadzonej w G. Sp. z o.o. w R. dotyczące okresu magazynowania zebranych produktów są niejednoznaczne z informacjami uzyskanymi w kontroli. G. udostępniała beneficjentowi magazyny do przechowania zebranych produktów, których nie udało się wprowadzić do obrotu bezpośrednio po zbiorze w okresie od 20 do 26 maja, czyli w okresie bezpośrednio poprzedzającym okres dokonania "zielonych zbiorów". Jednakże wykazano, że okres magazynowania był dłuższy tj. od 20 maja do 17 czerwca 2011 r. 7. Analiza porównawcza wykazała, że w okresie maj-czerwiec 2010 r. i maj-czerwiec 2011 r. sprzedaż ilościowa z tej samej powierzchni szklarni była wyższa w roku 2011 niż w roku 2010. Przychody w analogicznym okresie 2011 r. są niższe. 8. Kontrolerzy stwierdzili brak możliwości oceny prawidłowości wypłaty środków w ramach mechanizmu WPR. Nie potwierdzono prawidłowości wypłaty środków. Nie oszacowano kwot nieprawidłowo wypłaconych. Biuro Produktów Roślinnych Agencji Rynku Rolnego pismem z dnia 27 marca 2013 r. [...] przekazało akta kontroli ex-post o nr ref. [...] Dyrektorowi Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G. z prośbą o dokonanie dogłębnej i rzetelnej analizy ustaleń i podjęcie stosownego postępowania. W dniu [...] lipca 20113 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC. Strona złożyła wyjaśnienia w sprawie w dniu 9 sierpnia 2013 r. W dniu [...] września 2013 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G. uchylił decyzję z dnia [...] września 2011 r. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji do Prezesa Agencji Rynku Rolnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Prezes Agencji Rynku Rolnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w G. uchylił decyzję z dnia [...] września 2011 r. w sprawie udzielenia wsparcia w sektorze owoców i warzyw z tytułu kryzysu spowodowanego szczepem bakterii EHEC oraz odmówił udzielenia wsparcia. W dniu [...] grudnia 2013 r. Strona odwołała się od ww. decyzji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu [...] czerwca 2014 r. Dyrektor ARR w G. z upoważnienia Prezesa ARR wydał decyzję dotyczącą odzyskiwania kwoty nienależnie pobranych środków. W dniu [...] lipca 2014 r. M.M. odwołał się od decyzji Prezesa ARR z dnia [...] czerwca 2014 r. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odwołaniu strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji względnie jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania organu I instancji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2014 r. uchylił decyzję Prezesa ARR nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w części dotyczącej określenia odsetek od nienależnie pobranych środków i ustalił stawkę do obliczenia tych odsetek na poziomie 4,5% w stosunku rocznym. W dniu 14 października 2014 r. M.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, polegające na częściowym uchyleniu decyzji wydanej w I instancji i orzeczeniu w tym zakresie co do istoty sprawy, przy utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałej części, podczas gdy organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji w całości i umorzyć postępowanie organu I instancji w całości, 2) art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kpa, przejawiające się w nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy płatność wypłacona na rzecz Strony miała charakter płatności nienależnej i na pominięciu w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia, skąd wynika przyjęty przez organ II instancji stan faktyczny sprawy (pobranie środków w sposób nieuprawniony), skoro postępowanie w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej o przyznaniu wsparcia i odmowie udzielenia stronie pomocy nie zostało prawomocnie zakończone, 3) art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez niezawieszenie postępowania pomimo istnienia ku temu istotnych przesłanek; 4) przywołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie mających zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie realizacji przez Agencją Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wspierania rynków owoców i warzyw (Dz. U. Nr 130, poz. 750 z późn. zm.) i rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 585/2011 z dnia 17 czerwca 2011 r., ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wspierania sektora owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 160z 18.6.2011, str. 71 z późn. zm.) oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, będące konsekwencją uznania, że przy wydawaniu decyzji w I instancji nic doszło do naruszenia normy o charakterze kompetencyjnym (poprzez wydanie rozstrzygnięcia zastrzeżonego dla Prezesa ARR przez inny organ, który nic mógł zostać do tego upoważniony, tj. poprzez naruszenie przepisów o właściwości), powodujące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, 2) art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o Agencji Rynku Rolnego poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej stronie środki finansowe w postępowaniu, które nie zostało prawomocnie zakończone, jest podstawą do stwierdzenia, że płatność ta miała charakter nienależny i wyłącza obowiązek ustalenia przez Prezesa ARR, w drodze przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, że płatność miała charakter nienależny. W konsekwencji wniósł o: – stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej Ppsa) w zw. z art. 156 § 1 Kpa, ewentualnie, – uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c albo art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, – orzeczenie na podstawie przepisu art. 200 Ppsa zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z mocy art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie przywołanych przepisów, Sąd uznał, iż orzeczenie to jest nieprawidłowe ze względów proceduralnych, a wobec tego skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. Sąd wskazuje, iż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji w zakresie, w którym uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia odsetek od nienależnie pobranych środków i ustalenia stawki do obliczenia tych odsetek na poziomie 4,5 % w stosunku rocznym nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w pozostałej części. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 138 § 1 kpa stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie z ugruntowanym i jednolitym poglądem orzecznictwa i piśmiennictwa przepis art. 138 kpa zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie ( tak też Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.138 Kodeksu postępowania administracyjnego). Również decyzja z dnia 17 czerwca 2014 r. dotycząca "odzyskiwania kwoty nienależnie pobranych środków sprzeczna jest z treścią art. 13 ust. 1 § 2 lit a) oraz art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych ("Dz.U." z 2012 r. poz. 633 z późń zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu Prezes Agencji ustala w drodze decyzji kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków (...) Stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania czyni przedwczesną ocenę zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. W postępowaniu sądowo – administracyjnym w pierwszej kolejności przeprowadzona jest kontrola aktów administracyjnych z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji oraz w zakresie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek ze wskazanych wad lub naruszeń czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarze, T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, WP LexisNexis; W-wa 2005, str. 461). Z tych przyczyn poza rozważaniami pozostają pozostałe zarzuty skargi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów. Mają powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.