V SA/Wa 3237/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Joanna Dąbrowska, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą [...] na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 23 września 2024 r. nr RzPP-DPW-WPI.431.2959.2023.AZ w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa pacjenta postanawia: odrzucić skargę [...]Sp. z o.o. z siedzibą [...] (dalej "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta (dalej "Rzecznik") z dnia 23 września 2024 r. nr RzPP-DPW-WPI.431.2959.2023.AZ w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa pacjenta – W. K. do informacji oraz dokumentacji medycznej przez skarżącą. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej odrzucenie, jako niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego, ewentualnie o oddalenie z uwagi na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 23 września 2024 r., wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 2 i art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 581; dalej jako "ustawa"). Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie czy postępowanie wyjaśniające, dotyczące naruszenia praw pacjenta prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta podlega kognicji sądu administracyjnego. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 54 ww. ustawy, w zakresie nieuregulowanym w art. 49-53 do postępowania prowadzonego przez Rzecznika stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności Rzecznika, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, normuje art. 53 ustawy. Zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 ustawy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może: 1) wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta; 2) skierować wystąpienie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; 3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, Rzecznik informuje o niestwierdzeniu naruszenia praw pacjenta także podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, którego zarzut naruszenia tych praw dotyczył. Z kolei w myśl ust. 3 art. 53 ustawy w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Jak stanowi zaś ust. 3a art. 53 ustawy w przypadku utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Rzecznika wydanego po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w ust. 3, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W wystąpieniu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, Rzecznik formułuje opinie lub wnioski co do sposobu załatwiania sprawy, a także może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub zastosowania sankcji służbowych (ust. 4 art. 53). Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych, organ, organizacja lub instytucja, do których zostało skierowane wystąpienie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, są obowiązane niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni, poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy Rzecznik nie podziela tego stanowiska, może zwrócić się do właściwego organu nadrzędnego z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa (ust. 5 art. 53 ustawy). Zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze przeważa pogląd, że pomimo iż do przeprowadzonych w trybie art. 49-53 ustawy postępowań przez Rzecznika stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak: "Nie jest zasadny pogląd, iż postępowanie wyjaśniające dotyczące naruszenia praw pacjenta prowadzone przez Rzecznika Praw Pacjenta podlega kognicji sądu administracyjnego." (zob. postanowienie NSA z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1161/12). Z tego względu odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Rzecznika w zakresie nieuregulowanym w art. 49-53 ustawy nie może prowadzić do wniosku, że na rozstrzygnięcie Rzecznika w przedmiocie stwierdzenia naruszenia prawa pacjenta przysługuje skarga do sądu administracyjnego podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych, w którego działalności Rzecznik stwierdził naruszenie praw pacjenta. Jak wskazano w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 2989/19) konsekwencją prawną regulacji prawnej, zawartej w art. 54 ustawy, jest to, iż w postępowaniu wyjaśniającym, prowadzonym przez Rzecznika pierwszeństwo ma regulacja tego postępowania przepisami ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Sąd podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z 24 maja 2018 r. (sygn. akt II OSK 1258/18) oraz wyroku NSA z 7 grudnia 2021 r. (sygn. akt II GSK 2224/21), wydanych w analogicznych, co do stanu faktycznego i prawnego sprawach. W konsekwencji tego Sąd uznaje, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 23 września 2021 r. skierowane do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych – [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], nie jest decyzją administracją, ani zaskarżalnym postanowieniem administracyjnym, a jedynie pismem informującym. Podstawa prawna wydania przedmiotowego pisma, tj. art. 53 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy nie przewiduje wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym. Przedmiotowe pismo jest pismem wyłącznie informującym, stanowiskiem organu informującym o stwierdzeniu naruszeniu praw pacjenta do informacji i oraz dokumentacji medycznej, które nie posiada cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a. rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Nie doszło więc w ten sposób do ukształtowania materialnoprawnego stosunku administracyjnego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik może: 1) wyjaśnić wnioskodawcy i pacjentowi, którego sprawa dotyczy, że nie stwierdził naruszenia praw pacjenta; 2) skierować wystąpienie do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta; wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej; 3) zwrócić się do organu nadrzędnego nad jednostką, o której mowa w pkt 2, z wnioskiem o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. Zatem ustawa o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wskazuje na działania podjęte przez Rzecznika Praw Pacjenta, które nie kształtują sytuacji prawnej pacjenta oraz skarżącego, lecz ma charakter opiniodawczo-wnioskujący, niepodlegający zaskarżaniu do sądu administracyjnego. Dopiero postępowania zainicjowane wnioskami Rzecznika Praw Pacjenta i żądaniami mogą zakończyć się rozstrzygnięciem innych organów, które mogą podlegać zaskarżeniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Zaskarżone pismo nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm; dalej "p.p.s.a."), aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a. jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Pismo Rzecznika Praw Pacjenta nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1258/18). Analizowane w niniejszej sprawie pismo Rzecznika nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych i nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Jak zasadnie podnosi się w doktrynie i judykaturze – wystąpienie Rzecznika do organu, organizacji lub instytucji (art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy), ma charakter postulatywny. Nie powoduje automatycznego wdrożenia odpowiednich procedur, ale może je przyspieszyć (por. postanowienie NSA z 16 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 1832/14). Podjęte przez Rzecznika określone czynności wobec podmiotu leczniczego, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta, nie mają charakteru władczego. Zasadnie wskazał zatem Rzecznik, iż skarżąca nie była stroną postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez Rzecznika. Przepis art. 53 ust. 3a ustawy wyraźnie stanowi, iż w przypadku utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Rzecznika wydanego po rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w ust. 3 art. 53 ustawy, wnioskodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wynika z tego, że jedynie wnioskodawca jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale tylko wówczas, gdy Rzecznik utrzyma w mocy rozstrzygnięcie w przedmiocie niestwierdzenia naruszenia prawa pacjenta. Ustawodawca w art. 53 ust. 3a ustawy wyraźnie ogranicza sądową kontrolę rozstrzygnięć wydawanych przez Rzecznika jedynie do tych, w których nie stwierdzono naruszenia praw pacjenta. Przepis ten stanowi lex specialis do przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a., określającego zakres kontroli sadów administracyjnych, w kontekście działalności Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie prowadzonych przez ten organ postępowań wyjaśniających. Reasumując skoro pismo Rzecznika Praw Pacjenta z dnia 23 września 2024 r. skierowane do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga ta podlega odrzuceniu przez Sąd. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.