V SA/Wa 3249/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... października 2016 r. nr ... w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW); oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M.K. (dalej: strona/skarżący) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: organ) z [...] października 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] września 2016 r. nr [...] ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] lutego 2008 r. nr [...] skarżącemu przyznano płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 w wysokości 3.855,66 zł. W wyniku wznowienia postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję [...] z [...] marca 2013 r., w której uchylił decyzję z [...] lutego 2008 r. oraz przyznał skarżącemu płatności ONW na rok 2007 w łącznej wysokości 1.843,70 zł. Jednocześnie, w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego ww. decyzji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją nr [...] z [...] września 2014 r. wydaną na podstawie art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." orzekł, iż decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie płatności ONW na rok 2007 została wydana z naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, iż w 2007 r. skarżący ubiegał się o przyznanie płatności z tytułu ONW do działek rolnych o łącznej powierzchni 21,54 ha (powierzchnia deklarowana), natomiast po wydaniu decyzji w sprawie przyznania płatności ujawniono, że powierzchnia działek rolnych uprawnionych do przedmiotowych płatności wynosi 10,30 ha. Jednocześnie wskazano, że skarżący nie był winny stwierdzonych nieprawidłowości, co w myśl art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, skutkować powinno przyznaniem płatności do powierzchni stwierdzonej, tj. do 10,30 ha. Zatem kwota należnych beneficjentowi płatności z tytułu ONW za 2007 r. wynosi 1 843,70 zł. Wobec powyższego – w ocenie organu – różnica w kwocie płatności przyznanych na mocy pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] lutego 2008 r. w wysokości 3.855,66 zł, a kwotą należnych beneficjentowi płatności w wysokości 1.843,70 zł stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi 2.011,96 zł. Następnie wyjaśniono, że płatności ONW na rok 2008, przyznane zostały decyzją nr [...] z [...] listopada 2008 r. w wysokości 3.855,66 zł. Jednakże, w wyniku wznowienia postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję nr [...] z [...] marca 2013 r., w której uchylił ww. decyzję oraz przyznał płatności ONW na rok 2008 w wysokości 1.843,70 zł. Powyższe oznacza, iż różnica w kwocie płatności przyznanych na mocy pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] listopada 2008 r. w wysokości 3.855,66 zł, a kwotą należnych beneficjentowi płatności określonych w ostatecznej decyzji z [...] marca 2013 r. w wysokości 1.843,70 zł stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi 2 011,96 zł. Dalej organ podniósł, iż płatności ONW rok 2009, przyznane zostały decyzją nr [...] z [...] października 2009 r. w wysokości 3.807,33 zł. W wyniku wznowienia postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję nr [...] z [...] marca 2013 r., w której uchylił ww. decyzję oraz przyznał płatności ONW na rok 2009 w wysokości 1.831,17 zł. W związku z powyższym różnica w kwocie płatności przyznanych na mocy pierwotnej decyzji z [...] października 2009 r. w wysokości 3.807,33 zł, a kwotą należnych beneficjentowi płatności określonych w ostatecznej decyzji z [...] marca 2013 r., w wysokości 1.831,17 zł stanowi płatności pobrane nienależnie i wynosi 1.976,16 zł. Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, wskazano, iż zgodnie z art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), w przypadku określonym w art. 33 ust. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11.08.2005, str. 1, z późn. zm.) organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1512), odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności z tytułu pomocy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli kwota, o której mowa w art. 5a rozporządzenia Komisji Europejskiej (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFRG i EFRROW(Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 90, z późn. zm.), nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w odniesieniu do prowadzenia kont przez agencje płatnicze, deklaracji wydatków i dochodów oraz warunków zwrotu wydatków w ramach EFRG i EFRROW(Dz. Urz. UE L 171 z 23.06.2006, str. 1, z późn. zm.). Organ zauważył, iż w rozpatrywanej sprawie, na kwotę nienależnie pobranych płatności składają się kwoty płatności ONW w wysokości: 2.011,96 zł przyznanej za rok 2007, 2.011.96 zł przyznanej za rok 2008, 1.976,16 zł przyznanej za rok 2009. Dalej podniesiono, iż każda z ww. kwot przekracza kwotę stanowiącą równowartości 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006. Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Organ zauważył, iż w przedmiotowym postępowaniu zobowiązany był do ustalenia czy skarżący pobrał nienależne lub nadmierne płatności ONW na lata 2007 - 2009, a także do ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, określone w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) 1782/2005 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) 479/2008; (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.). Odnosząc się argumentacji zawartej w odwołaniu organ zauważył, iż zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. Wobec powyższego podniesiono, że zgodnie z treścią wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 7 października 2015 r. (sygn. akt V SA/Wa 1438/15), za datę pierwszego powiadomienia strony o nieuzasadnionym charakterze spornych płatności przyjąć należy datę doręczenia skarżącemu zawiadomienia nr [...] z [...] lipca 2013 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności ONW za lata 2007-2009, tj. dzień 16 lipca 2013 r. Analizując możliwość zastosowania w niniejszej sprawie dyspozycji art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, organ wskazał, że od daty przekazania płatności za lata 2007 - 2008 (tj. w dniach 9 kwietnia 2008 r. oraz 11 grudnia 2008 r.) do daty pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności (tj. w dniu 16 lipca 2013 r.), upłynęło więcej niż cztery lata zatem organ zobowiązany był do rozważenia czy działanie skarżącego nosiło cechy działania w dobrej wierze, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wskazano, że skarżący deklarując do uzyskania płatności działkę ewidencyjną nr 268, której faktycznie nie użytkował, nie był winny przedmiotowej nieprawidłowości bowiem został błędnie poinformowany przez pracowników ARiMR w przedmiocie możliwości ubiegania się o płatność do działki nr 268. Przy czym z akt sprawy nie wynika, by strona celowo zgłosiła do płatności działki użytkowane przez innego producenta rolnego. W świetle powyższego, organ stwierdził, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. zasadnie odstąpił od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2007-2008, z uwagi na spełnienie przesłanek określonych w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Zaznaczono, że uznanie powyższej okoliczności, zwalnia stronę z obowiązku zwrotu wypłaconej nienależnie kwoty 2 011,96 zł - za rok 2007 oraz kwoty 2 011,96 zł - za rok 2008. Natomiast w odniesieniu do nienależnie wypłaconej w dniu 28 października 2009 r. płatności za rok 2009 w wysokości 1 976,16 zł nie minęły terminy, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. A zatem obowiązek zwrotu ww. kwoty istnienie mimo stwierdzenia, iż beneficjent przedmiotowe płatności uzyskał działając w dobrej wierze. Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia nr 796/2004 obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W związku z powyższym wskazano, że w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o pomyłce organu bowiem płatność została przekazana na podstawie decyzji organu, który nie był w posiadaniu dowodów mogących mieć wpływ na odmienną ocenę stanu faktycznego w kwestii użytkowania działki ewidencyjnej nr 268 (skarżący nie informował organu o wydzierżawieniu ww. działki K.S.). Nawet zatem uznając, iż działanie skarżącego, wynikało z błędnego poinformowania strony przez pracowników ARiMR o warunkach uzyskania płatności, to nie można przyjąć, by strona nie mogła wykryć tej nieprawidłowości. Zatem płatność w wysokości 1.976,16 zł przekazana na podstawie decyzji z [...] października 2009 r., jest płatnością nienależnie pobraną i nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku jej zwrotu, o których mowa w art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Jednocześnie zaznaczono, że bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest sposób rozdysponowania przez stronę środków przyznanych tytułem płatności, jak i sytuacja majątkowa skarżącego. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, iż obowiązek zwrotu przyznanej mu płatności jest konsekwencją nieprawidłowego pouczenia udzielonego przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR w S.. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego krajowego i wspólnotowego. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438, z późn. zm.) ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Płatność nienależna jest to płatność przyznana niezgodnie z przepisami unijnymi i wbrew warunkom przewidzianymi dla danej płatności. Ponieważ przepisy nie definiują płatności nienależnej, jej sensu należy poszukiwać w ustaleniu warunków do płatności należnej. Ustalenie, że dokonano wypłaty z uchybieniem któregokolwiek z warunków, będzie oznaczało nieprawidłowe wydatkowanie kwot pomocy, których zwrotu jako płatności nienależnej należy dochodzić w oparciu o przyjęte przez dane państwo procedury. Wypłacone nienależnie skarżącemu środki publiczne z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, który wskazuje na brak zasadności zobowiązania do zwrotu kwoty 1.976,16 zł z uwagi na fakt, iż zaistniała sytuacja stanowi konsekwencję nieprawidłowego pouczenia udzielonego wnioskodawcy przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR w S. należy uznać, iż jest on niezasadny. Należy podkreślić, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. odstąpił od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2007-2008, z uwagi na spełnienie przesłanek określonych w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. L 141 z 30.4.2004, s. 18). Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Organy trafnie przyjęły zatem, iż wnioskodawca deklarując do uzyskania płatności działkę nr 268, której nie był faktycznym użytkownikiem, działał w "dobrej wierze". Powyższa okoliczność, z uwagi na upływ terminu czterech lat, o którym mowa w przywołanym przepisie, uzasadniała odstąpienie od dochodzenia kwoty nienależnie pobranych płatności w wysokości 2.011,96 zł - za rok 2007 oraz kwoty 2.011,96 zł - za rok 2008. Inaczej natomiast wygląda sytuacja w odniesieniu do płatności wypłaconych za rok 2009, w stosunku do których nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Obowiązek zwrotu ww. kwoty istniał bowiem mimo stwierdzenia, iż beneficjent przedmiotowe płatności uzyskał działając w "dobrej wierze". W rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do ww. płatności nie zostały ponadto spełnione przesłanki wskazane w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Tak więc, celem wyjątków od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu tylko w takich sytuacjach, gdy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych płatności i jednocześnie brak było możliwości wykrycia tego przez rolnika, a w przypadku gdy błąd dotyczył stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność, gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR i doręczenia stronie tego rozstrzygnięcia w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. Ponadto, wskazać należy, że zdanie drugie powyższego przepisu dotyczy wyłącznie elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, przez co należy rozumieć takie sytuacje, w których pomyłka organu zaistniała, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych (por. wyrok NSA z 26 maja 2010 r. sygn. akt II GSK 609/09, LEX nr 596990). W analizowanym stanie faktycznym takiej sytuacji nie było, ponieważ płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2009 przekazana na rachunek bankowy wnioskodawcy w dniu 28 października 2008 r. w wysokości 3.807,33 zł nie wynikała z pomyłki ARiMR. Płatność w tej wysokości została przekazana na podstawie decyzji z [...] października 2009 r., wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S.. Bezsporne jest, iż w dniu wydawania wymienionej decyzji Kierownik Biura Powiatowego nie był w posiadaniu dowodów mogących mieć wpływ na odmienną ocenę stanu faktycznego w kwestii użytkowania działki ewidencyjnej nr 268. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji obu instancji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.