V SA/Wa 3261/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB); uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi A. B. (dalej: Skarżący) jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] października 2016 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z siedzibą w R. (dalej: Kierownik Biura Powiatowego lub organ I instancji) z [...] września 2016 r., nr [...] i orzekająca o wysokości nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwocie 3.398,21 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 16 maja 2012 r. Skarżący wniósł do Biura Powiatowego ARiMR w W. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2012 r. W oparciu o materiał zgromadzony w sprawie, Kierownik Biura Powiatowego decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...] przyznał wnioskowane płatności w łącznej wysokości 3.398,21 zł, w tym: -2.650,06 zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej, - 124,96 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, - 623,19 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. W dniu 2 września 2014 r. w gospodarstwie Skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Kontrola ta wykazała zaniechanie działalności rolniczej (kod DR 18) na powierzchni 1,06 ha. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 7 stycznia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2012 r. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] marca 2016 r. uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. oraz odmówił przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji. Następnie zawiadomieniem z dnia 27 lipca 2016 r. Skarżący został poinformowany przez Kierownika Biura Powiatowego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. W dniu [...] września 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję o ustaleniu Skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 3.273,25 zł. W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor Oddziału zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] września 2016 r. i orzekł o wysokości nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 3.398,21 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące odstąpienia od zasady zakazu reformationis in peius. Podkreślił, że w przypadku odstąpienia od tej zasady jego obowiązkiem jest wykazanie, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem interesu społecznego. W ocenie Dyrektora [...] OR ARiMR organ I instancji rażąco naruszył art. 49 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1551), ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Kwota stanowiąca równowartość 100 euro (410,38 zł zgodnie z ostatnim kursem wymiany walut ustalonym przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została przyznana), podlegająca odstąpieniu dotyczy bowiem poszczególnych schematów pomocowych w ramach sprawy o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w ramach jednej kampanii, dla tego samego rolnika i jest ustalana oddzielnie dla schematów pomocowych: jednolita płatność obszarowa, płatność uzupełniająca (jako suma płatności uzupełniających do powierzchni upraw: chmielu, roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcją, płatności niezwiązanej do tytoniu i płatności niezwiązanej do skrobi) oraz płatność cukrowa. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, na kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2012 w wysokości 3.398,21 zł składały się kwoty z tytułu: jednolitej płatności obszarowej w wysokości: 2.650,06 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości: 124,96 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości: 623,19 zł. Zatem kwota nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zarówno z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 2.650,06 zł, jak i uzupełniającej płatności obszarowej (stanowiącej sumę płatności wypłaconych z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w łącznej wysokości 748,15 zł) przekraczała kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE Nr L 347, s. 549 z 20.12.2013 r.) W tej sytuacji w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 49 powołanej ustawy o płatnościach, zgodnie z którym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w przypadku określonym w art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia nr 1306/2013. Pismem z 29 listopada 2016 r. Skarżący złożył skargę na ww. decyzję wnosząc o umorzenie nienależnie pobranych płatności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany, co do zasady, zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych wyżej kryteriów Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że decyzja ta narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2 krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Organ ten posiada także uprawnienia organu podatkowego. Wypłacone Skarżącemu płatności za rok 2012 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pochodziły z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o ARiMR. Na podstawie powołanych przepisów Kierownik Biura Powiatowego decyzją z dnia [...] września 2016 r. ustalił Skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 3.273,25 zł w tym 2.650,06 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 623,19 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Dyrektor [...] OR ARiMR, jako organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję organu I instancji i ustalił wysokość nienależnie pobranych płatności na kwotę 3.398,21 zł. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji na niekorzyść strony określona w art. 139 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 49 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zdaniem Sądu ocena organu odwoławczego w powyższym zakresie jest błędna. Stosownie do brzmienia art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przewidziana w końcowej części cytowanego przepisu możliwość odstąpienia od zawartego w tym przepisie zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Jakkolwiek ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony" to dokonując jego wykładni nie można zapominać o celu wprowadzenia zakazu reformationis in peius. Zakaz ten stanowi istotną gwarancję procesową dla strony oraz argument przemawiający za złożeniem środka zaskarżenia, strona musi mieć gwarancję, że wszczęcie procedury odwoławczej nie spowoduje pogorszenia jej sytuacji. Jednocześnie też możliwość odstępstwa od zakazu nieorzekania na niekorzyść strony w przypadku bardzo istotnych wad zaskarżonych aktów lub czynności stanowi gwarancję, że w obrocie prawnym nie pozostaną zaskarżone akty lub czynności, które nie powinny wywierać skutków prawnych w praworządnym państwie z uwagi na ich oczywistą sprzeczność (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2016 r., II FSK 377/14 oraz przywołane w nim orzecznictwo i poglądy doktryny – wszystkie powołane wyroki dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skorzystanie przez organ z tej instytucji winno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji, stosowanie wykładni rozszerzającej dla przyjętych w art. 139 k.p.a. wyjątków jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., II GSK 2428/13). Rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy zobowiązany jest wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a., dopuszczający rezygnację z zakazu reformationis in peius. Powyższe ma istotne znaczenie dla oceny, czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 139 k.p.a., gdyż nie jakiekolwiek naruszenie prawa lub interesu społecznego stwarza możliwość zmiany decyzji na niekorzyść odwołującego się, lecz wyłącznie naruszenie rażące, kwalifikowane. Rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Naruszenie prawa musi mieć niewątpliwy i bezsporny charakter, a zatem naruszenie prawa, które nie stanowi oczywistej sprzeczności z treścią przepisu nie może stanowić podstawy do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. W kontekście postanowień art. 139 k.p.a. zwykłe naruszenie prawa nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu pierwszej instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy powinien wówczas utrzymać w mocy taką wadliwą w ocenie tego organu decyzję, która jest korzystniejsza dla odwołującej się strony (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 grudnia 2011r., III SA/Wr 433/11, WSA w Krakowie z 12 listopada 2008 r., III SA/Kr 579/08, Lex nr 523867). Należy bowiem odróżnić naruszenie prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa. Tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony. Naruszenie prawa, które nie ma charakteru rażącego, ulega sanacji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy zakwestionował dokonane przez organ I instancji obliczenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ ten zauważył, że kwota stanowiąca równowartość 100 euro (410,38 zł zgodnie z ostatnim kursem wymiany walut ustalonym przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została przyznana), podlegająca odstąpieniu, o którym mowa w art. 49 ust 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dotyczy poszczególnych schematów pomocowych w ramach sprawy o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w ramach jednej kampanii, dla tego samego rolnika i jest ustalana oddzielnie dla schematów pomocowych: jednolita płatność obszarowa, płatność uzupełniająca (jako suma płatności uzupełniających do powierzchni upraw: chmielu, roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcją, płatności niezwiązanej do tytoniu i płatności niezwiązanej do skrobi) oraz płatność cukrowa. Z tego względu w rozpoznawanej sprawie ustalając łączną kwotę nienależnie pobranych płatności należało zsumować kwoty pobrane przez Skarżącego z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 124,96 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 623,19 zł. Dzięki temu łączna wysokość uzupełniającej płatności obszarowej wyniosła 748,15 zł, a więc przekraczała kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. W konsekwencji Dyrektor Oddziału, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowody orzekł o dodatkowym obowiązku zwrotu przez Skarżącego kwoty 124,96 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W ocenie Sądu nieuwzględnienie w wyliczeniach dokonanych przez organ I instancji ostatecznie wskazanej przez Dyrektora Oddziału w rozstrzygnięciu decyzji kwoty 124,96 zł nie może być rozstrzygane w kontekście rażącego naruszenia prawa. Organ I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni art. 49 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia nr 1306/2013. Stwierdził prawidłowo, że "Kwota stanowiąca równowartość 100 euro, od ustalania której odstępuje Kierownik Biura Powiatowego dotyczy poszczególnych schematów pomocowych w ramach sprawy o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w ramach jednej kampanii, dla tego samego rolnika i jest ustalana oddzielnie dla schematów pomocowych", tj. jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniającej. Błędnie natomiast uznał – co wynika jednak wyłącznie z ustalonej przez organ I instancji wysokości kwot nienależnie pobranych płatności – że ww. wymóg równowartości 100 euro odnosi się nie do sumy poszczególnych płatności uzupełniających, lecz do tych płatność oddzielnie (w rozpoznawanej sprawie uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Takie działanie organu I instancji nie powinno być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę brak jakiegokolwiek uzasadnienia w tym zakresie w decyzji organu I instancji poza jednym zacytowanym powyżej zdaniem. W uzasadnieniu tej decyzji Kierownik Biura Powiatowego w żaden sposób nie odniósł się bowiem do konieczności ustalenia nienależnie pobranej kwoty z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Jak wskazano wyżej naruszenie prawa, które nie stanowi oczywistej sprzeczności z treścią jasnego przepisu nie może stanowić podstawy do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Podnieść należy, że organ odwoławczy zmieniając rozstrzygnięcie organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił motywów którymi kierował się przyjmując, że zestawienie rozstrzygnięcia z treścią przepisu świadczy o ich oczywistej sprzeczności a zatem, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie wskazanych powyżej przepisów. Nie spełnia wymogu wykazania istnienia przesłanki z art. 139 k.p.a. wyjaśnienie pojęcia rażącego naruszenia prawa in abstracto w oderwaniu od stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Samo powołanie przez organ treści ww. przepisu i tez kilku wyroków sądów administracyjnych nie może być uznane za wystarczające w tym zakresie. Wymaga podkreślenia, że w orzecznictwie sądowym zasadnie przyjmuje się, że należy odróżnić naruszenie prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem, od rażącego naruszenia prawa (por. Wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 sierpnia 2016 r. I SA/Ke 212/16). Tym samym Sąd nie stwierdził, aby w sprawie organ I instancji naruszył w stopniu rażącym wskazany w decyzji organu odwoławczego przepis art. 49 poprzez fakt pominięcia w wydanym rozstrzygnięciu obowiązku zwrotu kwoty 124,96 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Podsumowując wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji dokonano zakwalifikowania przypadku zwykłego naruszenia prawa jako naruszenie rażące. Takie działanie organu odwoławczego należy uznać za niedopuszczalne tym bardziej, że skutkiem owej błędnej kwalifikacji było wyłączenie jednej z gwarancji procesowych strony w postępowaniu administracyjnym – zakazu reformationis in peius. Podkreślenia wymaga, iż stwierdzenie jakiegokolwiek naruszenia prawa, nawet istotnego, bez wystąpienia którego decyzja miałaby inną treść (inna byłaby kwota płatności ustalonych jako pobrane nienależnie) nie uzasadnia automatycznego wyłączenia ww. zasady. Mając na uwadze powyższe należało uznać, że Dyrektor [...] OR ARiMR wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 139 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd wychodząc poza zakres skargi wskazuje, że organ odwoławczy naruszył art. 139 k.p.a. i tym samym uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.