V SA/Wa 3271/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Monika Kramek, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr), Asesor WSA - Bożena Dąbkowska-Mastalerek, , Protokolant ref. staż. - Dariusz Bychawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi D. G. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr OR16-84020-OR1600057/24 w przedmiocie odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem 1) stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2) zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz D. G. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Przedmiotem skargi D.G.(dalej: "Wnioskodawca", "Skarżąca" lub "Strona") jest informacja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Agencja") z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr OR16-84020-OR1600057/24 w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 30 stycznia 2024 r. Wnioskodawczyni wystąpiła o objęcie wsparciem w ramach działania Wsparcie w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury realizowanego w ramach inwestycji finansowanych ze środków Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (KPO). Strona ubiegała się o pomoc jako rolnik prowadzący lub rozpoczynający prowadzenie sprzedaży z przeznaczeniem dla konsumenta końcowego w tym sprzedaży bezpośredniej lub dostaw bezpośrednich. We wniosku wskazano, że "(...) W ramach inwestycji wybudowana zostanie hala magazynowa z wyznaczonym miejscem do sprzedaży. W hali będą magazynowane ziemniaki w skrzyniopaletach w stosie. Wnioskodawczyni wyposaży halę w sprzęt, który zakupi z własnych środków. Ziemniaki będą sprzedawane odbiorcom finalnym, bezpośrednio z gospodarstwa oraz na targach i rynkach lokalnych. Dodatkowo zostanie założona strona internetowa, dostosowana do sprzedaży wysyłkowej." Organ stwierdził, że wskazany we wniosku o objęcie wsparciem przedmiot operacji, to budowa hali magazynowej o powierzchni 324 m2, koszty wykonania dokumentacji budowlanej oraz koszty wykonania strony internetowej. Planowane roboty budowlane wskazano również w dostarczonym kosztorysie inwestorskim na kwotę netto 735 978,94 zł. Koszt budowy sklepu internetowego to kwota 19 500 zł netto a koszty dokumentacji budowlanej oszacowano na 20 000 zł. Organ wezwał Stronę do uzupełnienia wniosku (pismo P-1/614). W ramach uzupełnień dostarczono m.in. pismo przewodnie, w którym wyjaśniono, że: "(...) 2. Wnioskodawca zamierza zrealizować budowę hali w konstrukcji stalowej, w której będzie wydzielona strefa magazynowa, strefa przygotowania do sprzedaży oraz strefa sprzedaży. Wnioskodawca planuje wyposażyć halę w maszyny używane (...) Wystarczy zakup sortownika i raszlownicy. W przypadku sprzedaży ziemniaków, strefa sprzedaży nie wymaga wyspecjalizowanego sprzętu i wyposażenia. Potencjalni klienci nie będą musieli przeglądać asortymentu i wybierać pomiędzy wieloma rodzajami produktów. W sprzedaży będą wyłącznie ziemniaki, które będzie można kupić na wagę (luzem) lub zapakowane w worki o różnej gramaturze.(...)". Organ stwierdził, że z przedstawionego "Przykładowego zagospodarowania powierzchni magazynowej" wynika, że przewidziano ok. 1/3 z 324 m2 powierzchni budynku na strefę magazynowania surowca w skrzyniopaletach, a pozostała powierzchnia to strefa przygotowania, gdzie jest ustawiona raszlownica i sortownik oraz oddzielna strefa sprzedaży. Zgodnie z wyjaśnieniami Strony strefa sprzedaży "nie wymaga wyspecjalizowanego sprzętu i wyposażenia". Docelowo planuje się sprzedawać 70 ton ziemniaka. Agencja stwierdziła, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem Strony nie spełnia warunków określonych w § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury, w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r., poz. 1898 ze zm.); dalej: "rozporządzeniem", ponieważ dotyczy objęcia wsparciem kosztów niekwalifikowanych w rozumieniu § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia oraz w rozumieniu § 1 ust. 7 pkt 5 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności – Drugi nabór wniosków nr A 1.4.1.KPO_3/23/02); dalej: "Regulamin").Strona zadeklarowała do objęcia wsparciem koszty bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych zdefiniowane w art. 2 pkt 44 rozporządzenia Komisji (UE) 2022/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanego dalej: "rozporządzeniem nr 2022/2472"). Organ stwierdził, że brak podstaw do akceptacji takiego zakresu rzeczowego przedsięwzięcia z uwagi na niespełnienie celu programu, tj. dotyczącego skracania łańcuchów dostaw żywności. Uzyskane wsparcie, służyć ma wyłącznie działalności związanej z magazynowaniem i przygotowaniem do obrotu produktów rolnych, które stanowią element produkcji podstawowej. Wobec powyższego, organ stwierdził, że na opisane we wniosku przedsięwzięcie nie może zostać udzielone wsparcie (informacja z dnia 5 sierpnia 2024 r.). Strona wniosła o ponowną ocenę przedsięwzięcia Pismem z dnia 23 sierpnia 2024 r. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowała Stronę o podtrzymaniu stanowiska zawartego w piśmie z dnia 5 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu wskazała m.in., że na podstawie § 1 ust. 7 pkt. 5) Regulaminu, nie zalicza się do kosztów kwalifikowanych kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt. 44 rozporządzenia Komisji (UE) nr 2022/2472. Organ wskazał, iż określenie "produkcja podstawowa produktów rolnych" oznacza wytwarzanie płodów ziem i produktów pochodzących z chowu zwierząt wymienionych w Załączniku 1 do Traktatu, bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów. Zdaniem organu, nie jest możliwe wsparcie przedsięwzięć dotyczących kosztów budowlanych/budowy budynków, bowiem tego typu projekty nie wypełniają celów realizacji w zakresie części nr 3 inwestycji A1.4.1 KPO dotyczących skracania łańcuchów dostaw żywności. Brak ujęcia w ramach inwestycji kosztów dotyczących wyposażenia tego typu budynków – np. w urządzenia, linie technologiczne itp. – oznacza, iż inwestycja może być używana do innych celów, w tym również na potrzeby rolnej produkcji pierwotnej, która na mocy rozporządzenia jest wykluczona ze wsparcia. Organ wskazał, że przedsięwzięcie nie spełnia kryterium zgodności z planem rozwojowym właściwego określenia wydatków kwalifikowanych (§ 6 Regulaminu wyboru przedsięwzięć – kryterium nr 6). Według danych zawartych we wniosku oraz dostarczonym kosztorysie, zakres przedsięwzięcia obejmuje jedynie budowę hali magazynowej. Oznacza to, że koszty inwestycji nie są bezpośrednio związane z przetwarzaniem lub wprowadzaniem do obrotu produktów rolnych – przedsięwzięcie nie obejmuje kosztów np. zakupu wyposażenia budynków, maszyn, urządzeń, linii technologicznych itp., pozwalających na przygotowanie produktów rolnych do sprzedaży i ich wprowadzanie do obrotu/zbywanie. Stąd też, przedstawione w złożonej dokumentacji przedsięwzięcie nie może podlegać wsparciu w omawianym instrumencie pomocy. W skardze do tutejszego Sądu Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Agencji w całości i poprzedzającej ją informacji o nieobjęciu przedsięwzięcia wsparciem, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w postaci obrazy art. 14 Iza ust. 1 ustawy poprzez dokonanie przez organ nierzetelnej oceny przedsięwzięcia, polegającej na bezpodstawnym uznaniu, że brak ujęcia w ramach inwestycji kosztów dotyczących wyposażenia budynku świadczy o zamiarze wykorzystania go do celów związanych z rolną produkcją pierwotną, wykluczoną ze wsparcia, w sytuacji gdy skarżący szczegółowo przedstawił sposób wykorzystania budynku oraz wykazał, że wyposażenie budynku w sprzęt służący do przygotowywania produktów do sprzedaży zostanie zakupione ze środków własnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem, II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 1) § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictw i Rozwoju Wsi z dnia 5 września 2022 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz. U. z 2022 r., poz. 1898), , w zw. z § 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności - Inwestycja: A1.4.1. Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu - wsparcie w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury, w zw. z § 6 Regulaminu polegające na ich błędnej interpretacji skutkującej uznaniem, że w ramach programu nie jest możliwe wsparcie przedsięwzięć, dotyczących wyłącznie kosztów budowy budynku w sytuacji, gdy wnioskodawca wskazał, iż jego wyposażenie w sprzęt służący do przygotowywania produktów do sprzedaży zostanie zakupione ze środków własnych, podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia przedmiotowych przepisów umożliwia wsparcie tego rodzaju przedsięwzięć, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem, 2) § 1 ust. 7 pkt 5 Regulaminu poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, że inwestycja dotyczy kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do odmowy objęcia przedsięwzięcia wsparciem. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy orzekający w sprawie organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ramy prawne wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego zostały określone w Rozdziale 2aa "Plan rozwojowy" ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2024 r., poz. 324, z późn. zm.); dalej: "u.z.p.p.r.". Zgodnie z nimi, instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji przyjmuje regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z planu rozwojowego oraz podaje go do publicznej wiadomości, w szczególności na swojej stronie internetowej (art. 14lzb ust. 1). Regulamin określa w szczególności: kryteria wyboru przedsięwzięć; termin i sposób składania wniosków o objęcie przedsięwzięcia wsparciem z planu rozwojowego; opis procedury oceny przedsięwzięć; opis procedury ponownej oceny przedsięwzięć (art. 14lzb ust. 2). Niezwłocznie po dokonaniu oceny przedsięwzięć instytucja odpowiedzialna za realizację inwestycji informuje podmioty wnioskujące o objęcie wsparciem o wyniku oceny (art. 14lzd). Podmiotowi wnioskującemu o objęcie przedsięwzięcia wsparciem, w przypadku nieobjęcia przedsięwzięcia wsparciem, przysługuje wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia (art. 14lze ust. 1). Właściwa instytucja niezwłocznie po dokonaniu ponownej oceny przedsięwzięcia informuje podmiot wnioskujący o objęcie wsparciem o wyniku ponownej oceny, pouczając o prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 14lze ust. 7). W myśl § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu, wsparcia udziela się: (2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki udzielenia wsparcia wynikające z przepisów dotyczących udzielania takiego wsparcia; (3) jeżeli wnioskodawca i przedsięwzięcie spełniają wszystkie kryteria wyboru przedsięwzięć, o których mowa w § 6. W sprawie sporne jest spełnienie horyzontalnego Kryterium nr 6 "Właściwe określone wydatki kwalifikowalne". Zgodnie z jego opisem, sprawdzana jest kwalifikowalność, adekwatność i racjonalność wydatków planowanych do poniesienia w ramach przedsięwzięcia. Weryfikacja kwalifikowalności obejmuje m. in. warunek, że koszty finansowane w ramach przedsięwzięcia muszą być elementem katalogu kosztów kwalifikowalnych określonych w § 1 ust. 6. Zdaniem Agencji, przedstawione we wniosku koszty wybudowania hali magazynowej z wyznaczonym miejscem do sprzedaży nie mogły zostać uznane za kwalifikowalne ze względu na to, że zadeklarowano do objęcia wsparciem koszty bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych zdefiniowane w art. 2 pkt 44 rozporządzenia nr 2022/2472. Koszty budowy budynku nie są bezpośrednio związane z przetwarzaniem lub wprowadzaniem do obrotu produktów rolnych, bowiem przedsięwzięcie nie obejmuje kosztów np. zakupu wyposażenia budynków, maszyn, urządzeń, linii technologicznych itp., pozwalających na przygotowanie produktów rolnych do sprzedaży i ich wprowadzanie do obrotu/zbywanie, co wywołuje "wysokie ryzyko sfinansowania przedsięwzięcia, którego zakres nie gwarantuje zgodności z celami wsparcia oraz istnieje możliwość wykorzystania infrastruktury na potrzeby pierwotnej produkcji rolnej (np. magazynowanie planowanych zbiorów ziemniaków)". W ocenie Sądu, stanowisko to jest nieprawidłowe. Przede wszystkim, sporne koszty nie mogą zostać uznane za koszty, o których mowa w § 6 ust. 3 pkt 5 rozporządzanie. Zgodnie z tym przepisem, do kosztów kwalifikowalnych nie zalicza się kosztów bezpośrednio związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 44 rozporządzenia nr 2022/2472, oznaczającą "wytwarzanie płodów ziemi i produktów pochodzących z chowu zwierząt wymienionych w załączniku I do Traktatu, bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów". Wbrew stanowisku Agencji, koszty budowy budynku, w którym Skarżąca zamierza magazynować, sortować, ważyć i pakować ziemniaki, nie stanowią kosztów związanych z produkcją podstawową produktów rolnych w rozumieniu wyżej scharakteryzowanym. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu, że "magazynowanie ziemniaka" wypełnia znamiona "wytwarzanie płodów ziemi [...] bez poddawania ich jakimkolwiek dalszym czynnościom zmieniającym właściwości tych produktów". Za wskazane w art. 2 pkt 44 rozporządzenia nr 2022/2472 koszty "wytwarzania płodów ziemi" można by wprawdzie uznać koszty budowy budynku, pod warunkiem jednak, że budynek taki w rzeczywistości służyłby do wytwarzania ziemniaka, czego w sprawie stwierdzić nie można. Jak wynika bowiem z opisu przedsięwzięcia zawartego we wniosku, budynek ma służyć do magazynowania i przygotowywania ziemniaków do sprzedaży (zatem już po jej wytworzeniu), gdyż Skarżąca zamierza rozpocząć dostawy bezpośrednie tego produktu. W konsekwencji należy uznać, że planowany budynek magazynowy nie jest związany bezpośrednio z wytwarzaniem, lecz z przechowywaniem, przygotowaniem do sprzedaży lub wprowadzaniem do obrotu produktów rolnych, a więc koszt jego budowy wprost mieścić się będzie w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Nie jest również zasadne stanowisko Agencji, że na przeszkodzie uznania kwalifikowalności kosztów budowy budynku magazynowego stoi brak jednoczesnego ubiegania się przez Skarżącą o wsparcie na wyposażenie tego budynku, co mogłoby wiązać się z obawą wykorzystania budynku do celów innych aniżeli określonych w ramach działania A1.4.1 KPO. W ocenie Sądu, warunek stawiany przez organ nie wynika z żadnego przepisu rozporządzenia bądź Regulaminu, w szczególności nie można się go dopatrywać w redakcji § 2 pkt 1 rozporządzenia, który dopuszcza sfinansowanie wyposażenia miejsc przeznaczonych do przetwarzania, przechowywania lub przygotowania do sprzedaży produktów rolnych, ale nie uzależnia przyznania pomocy od wnioskowania o nie łącznie z budową takiego miejsca. Użycie w tym przepisie sformułowania "(...), wraz z wyposażeniem (...)" nie oznacza zdaniem Sądu obowiązku przyznania wsparcia tylko dla budynków wraz z wyposażeniem. Taka wykładnia tego przepisu jest wprost sprzeczna z celami Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności określonymi w Kryteriach wyboru ostatecznych odbiorców przedmiotowego wsparcia, bowiem inwestycje A1.4.1. podejmowane są na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych dokonywanej poprzez m.in. następujące cele: tworzenie centrów przechowalniczo-dystrybucyjnych, inwestycji w zakresie infrastruktury, sprzedaży bezpośredniej czy dofinansowanie zakupu maszyn i urządzeń do przetwarzania, przechowywania i sprzedaży produktów. Każdy z jedynie kilku wskazanych wyżej celów zawartych w Kryteriach KPO A1.4.1 określony został odrębnie, podobnie jak wynika to z celów wskazanych w § 2 rozporządzenia. W konsekwencji przyjąć należy, że wnioskodawca może starać się o wsparcie tylko na budowę budynku magazynowego bądź na budowę takiego budynku wraz z wyposażeniem. Przyjęte przez organ stanowisko pomija deklarowane przez Skarżącą i wskazane we wniosku planowane wyposażenie hali w zakupione z własnych środków maszyny używane, zakup sortownika i raszlownicy, które zgodnie z jego oświadczeniem będą wykorzystywane podczas procesu konfekcjonowania surowca. Skoro oświadczony jednocześnie zamiar rozpoczęcia sprzedaży ziemniaka w ramach dostaw bezpośrednich nie wymaga, jak się zdaje, wyposażenia budynku magazynowego w inne jeszcze maszyny, urządzenia czy linie technologiczne, to warunek ich łącznego uwzględnienia w planowanych do poniesienia kosztów przedsięwzięcia tym bardziej okazuje się nieuprawniony. Reasumując Sąd stwierdza, że zaplanowane przez Skarżącą koszty budowy hali magazynowej mieszczą się w katalogu kosztów kwalifikowalnych, o których mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i § 1 ust. 6 pkt 1 Regulaminu. Tym samym, odmawiając objęcia przedsięwzięcia wsparciem z uwagi na uznanie ich za koszty niekwalifikowalne Agencja dopuściła się naruszenia § 4 ust. 14 Regulaminu poprzez dowolną ocenę wniosku, a w konsekwencji obrazy art. 14lza ust. 1 u.z.p.p.r., który nakazuje dokonanie wyboru przedsięwzięć w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Rozpatrując sprawę ponownie Agencja będzie obowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia z uwzględnieniem przedstawionej przez Sąd oceny prawnej. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w związku z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie u.z.p.p.r. stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę Agencji do ponownego rozpatrzenia. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych zostało oparte na przepisie art. 200 p.p.s.a.