V SA/Wa 3288/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi F. z siedzibą w W. na informację zawartą w piśmie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę Fundacja ... (dalej także: "Fundacja", "Strona", "Wnioskodawca", "Skarżąca") złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "..." nr ... WM na lata 2014-2020 z Działania 5.3 Dziedzictwo kulturowe, Typ projektów: Poprawa dostępności do zasobów kultury poprzez ich rozwój i efektywne wykorzystanie. Pismem z dnia ... października 2016 r. Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: "MJWPU", "organ") poinformowała Stronę, że powyższy projekt został odrzucony z przyczyn formalnych. Powodem takiego rozstrzygnięcia było niespełnienie przyjętych przez Komitet Monitorujący RPO WM kryteriów formalnych: nr 7 Zgodność z Regulaminem Konkursu/fiszką projektu, nr 9 Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie pomocy publicznej oraz nr 11 Kwalifikowalność wydatków. Organ zauważył, że w piśmie zawierającym prośbę o uzupełnienie błędów formalnych zwrócono się do Fundacji o dostosowanie dokumentacji zgodnie z Regulaminem konkursu i instrukcją wypełniania wniosku. Poprawy wymagało m.in. zaznaczenie w pkt. A17, B1.1 - B1.8.3, F3, G2, budżet wniosku oraz Studium Wykonalności. Ponadto w przypadku korzystania z pomocy inwestycyjnej na modernizację infrastruktury kulturalnej konieczne było zweryfikowanie celu i działań kulturalnych określonych w art. 53 ust. 2 rozporządzenia Komisji UE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu oraz kwalifikowalności wydatków w kontekście przepisów art. 53 ust. 4 rozporządzenia Komisji UE nr 651/2014 i odpowiednie poprawienie budżetu projektu, zwłaszcza poprzez wykluczenie kosztów przypisanych pomocy operacyjnej - art. 53 ust. 5 powyższego rozporządzenia. W zakresie kwalifikowalności wydatków należało przesunąć do niekwalifikowanych koszty związane z budową nowych obiektów na podstawie pkt. 1.15 Regulaminu konkursu oraz pozostałe koszty niekwalifikowane określone w pkt. 4.8 Regulaminu konkursu. Na podstawie pkt 4.3 Regulaminu konkursu Wnioskodawca miał możliwość przeniesienia kosztu promocji projektu do pomocy de minimis. W takim przypadku należało w pkt A17 zaznaczyć dodatkowo pomoc de minimis, wypełnić pkt B1.8. oraz odpowiednio przypisać koszty w budżecie. Ponadto, w przedłożonym pozwoleniu na budowę i w projekcie zagospodarowania terenu jako inwestor została wskazana osoba fizyczna – W. M., natomiast brak informacji, czy również Fundacja będzie inwestorem. Dodatkowo, załączona akceptacja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydana na podstawie załączonego projektu zagospodarowania terenu nie obejmowała wszystkich działań ujętych w budżecie, np. informacji o namiocie czy scenie. Zdaniem MJWPU, Wnioskodawca nie zastosował się do powyższej uwagi przekazanej w piśmie o uzupełnienie. W budżecie projektu znalazły się koszty niekwalifikowane na podstawie wytycznych Regulaminu konkursu pkt.4.8.5. Wnioskodawca jako koszty kwalifikowane oznaczył budowę infrastruktury towarzyszącej w postaci chodnika terra way. Ponadto nie została właściwie wyjaśniona kwestia zakresu pozwolenia na budowę oraz roli fundacji w całościowym procesie inwestycyjnym. Zgodnie z otrzymanymi uwagami w przedłożonym pozwoleniu na budowę i w projekcie zagospodarowania terenu jako inwestor została wskazana osoba fizyczna – W. M., a załączona akceptacja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydana na podstawie załączonego projektu zagospodarowania terenu nie obejmuje wszystkich działań ujętych w budżecie projektu, np. namiotu i sceny. W uzupełnieniu Wnioskodawca dołączył zgodę na inwestycję wydaną dla Fundacji przez właścicieli parku, zgodną z decyzją Konserwatora Zabytków ... z ...06.2016 r. o treści "w związku z paragrafem 5 ust. 3 umowy dzierżawy, wyrażamy zgodę na realizację prac na nieruchomości będącej parkiem wymienionych w: projekcie koncepcyjnym zagospodarowania terenu Parku Dworskiego (...) zaakceptowanego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia ....06.2016 r., nr pisma ... Jednakże, jak wskazała MJWPU, decyzja, o której mowa w zgodzie, nie obejmuje m.in. budowy namiotu multimedialnego oraz sceny. Fundacja wniosła protest pismem z dnia 4 listopada 2016 r. W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia ... grudnia 2016 r. MJWPU nie uwzględniła złożonego protestu. W uzasadnieniu odpowiedzi zaznaczono, że zgodnie z pkt. 4.8 Regulaminu konkursu za niekwalifikowalne uznaje się wydatki zgodne z zasadami określonymi w części ogólnej wytycznych programowych, w tym w szczególności: (podpunkt 4.8.5) "wydatki na budowę i modernizację infrastruktury towarzyszącej (np. drogi, chodniki, parkingi)". Jak wskazała MJWPU, w piśmie z dnia 23 września 2016 w sprawie poprawy i uzupełnienia wniosku, w punkcie 8 Wnioskodawca był proszony o przeniesienie tego wydatku do kosztów niekwalifikowanych, jednak tego nie uczynił. Również w piśmie MJWPU z dnia 21 października 2016 r. znalazł się zapis: "W budżecie projektu znalazły się koszty niekwalifikowane na podstawie wytycznych Regulaminu konkursu pkt. 4.8.5. Wnioskodawca jako koszty kwalifikowane oznaczył budowę infrastruktury towarzyszącej w postaci chodnika terra way". W ocenie MJWPU nie można zatem stwierdzić, że zasadność poprawy dokonanej przez Wnioskodawcę nie została podważona w piśmie informującym o odrzuceniu wniosku, jak również że wydatek ten został zaakceptowany przez Wydział Oceny Formalnej. Jak wskazał organ, Wnioskodawca twierdzi, że Regulamin konkursu w pkt. 2 dopuszcza kwalifikowalność wydatków związanych z usuwaniem barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych. W ocenie organu brak przesłanek, aby za tego typu koszt uznać budowę chodnika typu terra way. Zmiana nawierzchni części alejek na mineralno-żywiczną, wodoprzepuszczalną nawierzchnię typu terra way, jako bardziej przyjazną dla osób niepełnosprawnych nie może być uznana za usuwanie barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych. Nie zmienia to faktu, że wszelkie wydatki ponoszone na budowę lub modernizację infrastruktury towarzyszącej (w tym drogi czy chodniki) stanowią w tym konkursie koszt niekwalifikowany. Odnośnie do zakwestionowanego przez Wnioskodawcę zarzutu dotyczącego zakresu projektu i działań ujętych w budżecie MJWPU stwierdziła, że załączone do wniosku pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (MWKZ) w przedmiocie akceptacji programu zagospodarowania parku zgodnie z projektem koncepcyjnym nie obejmuje budowy namiotu multimedialnego oraz podestu scenicznego. Jak wskazała MJWPU, w powyższym piśmie MWKZ akceptuje proponowany program zagospodarowania, warunkując wydanie decyzji otrzymaniem odpowiedniego projektu zgodnie z art. 36 ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Kultury w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków z dnia 14 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1789). Organ stwierdził, że w dniu 7 października 2016 r. wraz z poprawą wniosku zostało dołączone kolejne pismo MWKZ z dnia 4 października 2016 r. Organ zwrócił uwagę, że w powyższym piśmie znajduje się stwierdzenie: "MWKZ akceptuje wskazaną w projekcie koncepcyjnym lokalizację pawilonu edukacyjnego - namiotu halowego o budowie segmentowej oraz sceny widowiskowej na polanie w północno-wschodniej części założenia". W ocenie MJWPU jest to zatem akceptacja lokalizacji pawilonu oraz sceny, nie zaś, jak twierdzi Wnioskodawca wyrażenie zgody "na wszystkie prace w tym pawilon edukacyjny oraz podest". W tym samym piśmie MWKZ stwierdza, że: "Powyższe prace wymagają pozwolenia MWKZ w oparciu o projekt (gdzie ocenie zostanie poddana m.in. wielkość i forma projektowanego namiotu halowego) (...)". Z powyższego zdaniem organu wynika, że odpowiednia decyzja MWKZ zostanie ewentualnie wydana dopiero po przedstawieniu przez Wnioskodawcę projektu, dokonaniu przez MWKZ analizy parametrów i formy projektowanego namiotu halowego oraz ich akceptacji. Zdaniem MJWPU, zgodnie z pkt. 16.1 Regulaminu konkursu "Wraz z wnioskiem o dofinansowanie projektu wnioskodawca jest zobowiązany dołączyć załączniki ogólne: (...) 16.1.7 Decyzję właściwego organu ochrony zabytków zezwalającą na przeprowadzenie prac lub robót - dla projektów, dla których jest wymagana", natomiast w złożonych przez Wnioskodawcę dokumentach brak takiej decyzji. W ocenie organu wystawione przez R. J. – M. oraz W. M.oświadczenie z dnia 27 czerwca 2016 r. o wyrażeniu zgody na realizację prac obejmuje zakres przedstawiony w Projekcie koncepcyjnym przedłożonym MWKZ, zatem nie dotyczy budowy pawilonu edukacyjnego i podestu. Odnośnie do zakwestionowanego przez Wnioskodawcę zarzutu o niejednoznacznej roli Fundacji jako inwestora w całościowym procesie stanowiącym zakres projektu MJWPU stwierdziła, że zarówno w Projekcie koncepcyjnym przedłożonym MWKZ, jak i we wniosku o pozwolenie na budowę jako inwestor figuruje W. M., a nie Fundacja, będąca Wnioskodawcą w przedmiotowym projekcie. Fundacja jest samodzielnym podmiotem praw i obowiązków (posiada własną osobowość prawną) i nie może być uznana za podmiot tożsamy z osobą W. M. Na powyższą ocenę projektu Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję. W skardze zarzucono naruszenie: 1. art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 z dnia 11 lipca 2014 r. (t. j. Dz. U. 2016 poz. 217; dalej "u.z.r.p.") w związku z art. 125 ust. 3 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., poprzez nierzetelną ocenę wniosku polegającą na błędnym przyjęciu, że nie spełniono kryterium: – kryterium nr 7 Zgodność z regulaminem konkursu/fiszką projektu, – kryterium nr 9 Zgodność z prawodawstwem krajowym i unijnym w zakresie pomocy publicznej, – kryterium nr 11 Kwalifikowalność wydatków, 2. art. 58 ust. 1 pkt 1 u.z.r.p. w związku z art. 53 ust. 1 i art. 57 tej ustawy, w związku z pkt. 10.1., 10.2. i 10.3.1. Regulaminu konkursu nr RPMA.05.03.00-IP.01-14-013/16. Regionalny Program Operacyjny Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020. Oś priorytetowa V. Gospodarka przyjazna środowisku poprzez brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu, polegające na powieleniu argumentów z pisma Komisji Oceny Projektu i niedostrzeżeniu ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych, poczynionych w ramach oceny wniosku. W odpowiedzi na skargę MJWPU podtrzymała dokonaną przez siebie ocenę wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga została wniesiona zgodnie z przepisem art. 61 u.z.r.p. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 3 p.p.s.a., w związku z art. 64 u.z.r.p. należy wskazać, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że poza wskazanymi wyłączeniami pozostałe przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi będą miały odpowiednie zastosowanie. Nadto należy pamiętać, że zgodnie z art. 67 u.z.r.p., do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) u.z.r.p. skarga może być uwzględniona jedynie wtedy, gdy ocena projektu nie tylko została przeprowadzona w sposób naruszający prawo lecz także naruszenie to miało (a nie potencjalnie mogło mieć) istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na wynik oceny. Tak więc błędy organu w ocenie wniosku muszą być tego rodzaju, że gdyby ich nie popełniono, to wynik oceny z pewnością byłby (a nie potencjalnie mógłby być) kompletnie odmienny a przy tym na korzyść wnioskodawcy, a nadto - skoro naruszenie to ma być istotne że po uwzględnieniu zasadnych zarzutów wnioskodawcy projekt kwalifikowałby się do dofinansowania. Problem w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo MJWPU zakwestionował dwa wydatki przewidziane przez Fundację we wniosku o dofinansowanie: Wydatki na realizację namiotu multimedialnego wraz z podestem scenicznym oraz wydatki na wymianę nawierzchni chodników. Fundacja przyjęła, iż wydatki na wymianę nawierzchni chodnika zgodne są z punktem drugim Regulaminu konkursu nr .... Tak więc jej zdaniem wydatki te mieszczą się w pozycji regulaminu mówiącej o tym, że wspierane będą projekty dotyczące m.in. prac modernizacyjnych i renowacyjnych w przypadku, gdy prace te będą stanowić dostosowanie istniejącego obiektu do nowych funkcji kulturowych, w tym edukacyjnych, a przede wszystkim będą usuwać bariery architektoniczne dla osób niepełnosprawnych. Jak przyznaje w skardze sama Fundacja, nawierzchnia ... to mineralno-żywiczna nawierzchnia wodoprzepuszczalna. Trudno jest uznać, że nawierzchnia chodnika może pełnić nowe funkcje kulturowe czy edukacyjne. Fundacja eksponuje, że wymiana nawierzchni przede wszystkim umożliwić ma osobom niepełnosprawnym (np. poruszającym się o kulach albo na wózku inwalidzkim) korzystanie z funkcji kulturalnych jakie oferuje zabytkowy park. W istocie powołuje się więc na punkt 4.7.14 Regulaminu, który jako wydatek kwalifikowalny traktuje koszty usuwania barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych. Jednakże należy zauważyć, iż w punkcie 4.8.5 Regulaminu za niekwalifikowalne uznano wydatki na budowę i modernizację infrastruktury towarzyszącej, w szczególności zaś m.in. na chodniki. Analizując treść obu punktów Regulaminu tj. 4.8.5 oraz 4.7.14 należy mieć na względzie podstawowy cel jaki mają realizować projekty dofinansowane w ramach konkursu. Nie można uznać za kwalifikowalne wydatki na realizację zadań, które mają luźny związek z celem konkursu, w tym przypadku z usuwaniem barier architektonicznych. Treść punktu 4.7.14 Regulaminu należy rozumieć jako usuwanie barier architektonicznych poprzez budowanie lub zamontowanie podjazdów, ramp, wind dla osób niepełnosprawnych itp., a nie tworzenie lub remontowanie całej de facto infrastruktury w parku będącym przedmiotem wniosku jaką niewątpliwie są np. chodniki, drogi czy parkingi. Słusznie organ podkreślił, że gdyby iść tokiem rozumowania Skarżącej to za usuwanie barier architektonicznych należałoby uznać także zmianę nawierzchni parkingu ze żwirowej na asfaltową lub z kostki lub wyasfaltowanie kilometra drogi o nawierzchni żwirowej. Oczywiste przy tym jest, że tego typu działania wiążą się z bardzo dużymi nakładami finansowymi. Należy zauważyć, że zgodnie z punktem 4.8.1 Regulaminu konkursu za niekwalifikowalne uznaje się wydatki związane z budową od podstaw nowej infrastruktury kulturalnej. W tym miejscu zauważyć więc należy, że we wniosku o dofinansowanie mowa jest o budowie namiotu multimedialnego wraz z podestem scenicznym. Bezsporne jest, iż W. M. (współwłaściciel nieruchomości) wnioskuje o zgodę na budowę nowego obiektu budowlanego, który związany ma być z namiotem wystawienniczym oraz namiotem na konstrukcji stalowej. W konsekwencji trudno jest się zgodzić z twierdzeniem Fundacji, że wniosek o dofinansowanie nie zakłada budowy takich obiektów kultury. Budowa namiotu multimedialnego wraz z podestem scenicznym stanowi niewątpliwie budowę nowej infrastruktury. Zasadnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, iż w trakcie negocjacji z Komisją Europejską ta bardzo niechętnie odnosiła się do propozycji Województwa Mazowieckiego, aby dofinansowaniu mogły podlegać wydatki związane z dziedzictwem kulturowym. Niemniej jednak negocjatorom Województwa Mazowieckiego udało się uzyskać zgodę Komisji na wydatkowanie na ten cel pewnej puli środków. Pula ta jest jednak dość skromna i stąd właśnie potrzeba interpretowania zapisów Regulaminu w ścisłym związku z głównym celem działania. Chodzi o to, aby uniknąć takich sytuacji, w których cel główny działania będzie tylko pretekstem dla wnioskodawców do występowania o dofinansowanie (co niestety zdarza się bardzo często), a faktycznym ich celem będzie właśnie, np. wybudowanie nowej infrastruktury, przykładowo namiotu multimedialnego wraz z podestem scenicznym czy położenie nowej nawierzchni typu ..., których związek z realizacją głównego celu konkursu jest bardzo luźny. Odnosząc się do twierdzenia Fundacji, że wszystkie zarzuty MJWPU konsultowała telefonicznie z pracownikami organu, którzy mieli potwierdzić prawidłowość stanowiska Strony zważyć należy na to, że wyjaśnienia uzyskane w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu nie mogły mieć charakteru wiążącego, już choćby z tego powodu, iż nie wiadomo, czy podczas przeprowadzonej rozmowy trafnie przedstawiony został stan faktyczny sprawy. Charakter dowodu mogłyby mieć ewentualnie wyjaśnienia organu udzielone na piśmie. W tym jednakże zakresie organ jednoznacznie przecież wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu, że Fundacja nie poprawiła wniosku zgodnie z uwagami organu zawartymi w piśmie MJWPU z dnia ... września 2016 r., a to chociażby jeżeli chodzi o koszty związane z wymianą nawierzchni chodników z jasnego tłucznia na nawierzchnię w technologii ... upierając się przy tym, że jest to wydatek kwalifikowalny. Skarżąca nie kwestionuje faktu, iż organ wyraźnie napisał w punktach 7 i 8 ww. pisma, że niekwalifikowalne są wydatki na zakup, remont, konserwację zabytków ruchomych, eksponatów i dzieł sztuki, jak również na budowę i modernizację infrastruktury towarzyszącej (np. drogi, chodniki, parkingi). W spornej kwestii nie wyjaśnienia przez Fundację w sposób dostateczny, jaką rolę w realizacji projektu pełnić ma W. M. należy stwierdzić, iż w przedłożonym pozwoleniu na budowę i w projekcie zagospodarowania terenu jako inwestor została wskazana osoba fizyczna – W. M. Zgodnie z punktem 16.1.7 Regulaminu do wniosku o dofinansowanie Skarżąca powinna załączyć decyzję właściwego organu ochrony zabytków zezwalającą na przeprowadzenie prac lub robót. Fundacja, wbrew temu co twierdzi, takowej nie załączyła. Decyzją taką nie jest z całą pewnością pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia ... czerwca 2016 r., na które powołuje się Fundacja. W piśmie tym Konserwator wyraził ogólną akceptację założeń zagospodarowania parku zaproponowanych przez W. M. w projekcie koncepcyjnym. Wyraźnie jednak zastrzegł, że planowane prace wymagają zgody Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgoda na inwestycję wydana dla Fundacji przez właścicieli parku nie jest decyzją, o której mowa w punkcie 16.1.7 Regulaminu, bowiem aby uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, należy uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane w formie decyzji. Takiej decyzji do wniosku o dofinansowanie Fundacja nie załączyła. Mając na względzie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p.