V SA/Wa 331/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Aneta Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników oraz umorzenie odsetek od zaległych składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku 3. zasądza ze Skarbu Państwa - środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego A. I. tytułem wynagrodzenia za pełnomocnictwo z urzędu , kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych plus 22% podatku od towarów i usług Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2006r. Prezes KRUS powołując się nart. 36 ust. 1 pkt.10 oraz art. 41a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 1998r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) umorzył zadłużenie S. T. w części, która nie była zabezpieczona wpisem hipoteki przymusowej na nieruchomości należącej do wnioskodawcy tj. w kwocie 2898,40 zł w tym należność główna 2198,30zł. - zadłużenie od III kw. 2002 do IV kw. 2004r. Odmówił umorzenia zadłużenia w części zabezpieczonej hipoteką przymusową za okres 02.1995 r. do 02.2002 r. w kwocie należności głównej 10.253,70 zł. S. T. w dniu 28.02.2006r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Domagał się umorzenia zaległości w całości . Podnosił, iż jest kaleką od urodzenia, KRUS nigdy go nie informował o możliwości uzyskania renty socjalnej, zaś on sam nigdy nie korzystał z żadnych świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Wniosek ten nie był rozpoznany, gdyż równocześnie skarżący odwołał się do sądu powszechnego od decyzji KRUS o ustaniu ubezpieczenia społecznego z dniem [...] stycznia 2005 r. W dniu 24 maja 2006r. wpłynęło do KRUS kolejne pismo S. T. ( k 135 akt adm.) zawierające prośbę o umorzenie zaległości w całości. S. T. po raz kolejny powoływał się na swoją trudną sytuację życiową. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, której kwota w dniu wpływu wniosku wynosiła 10.253,70zł i dotyczy okresu luty 1995 - luty 2002 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż o odmowie umorzenia zadecydował fakt, iż należność jest zabezpieczona wpisem hipoteki ( k 142 akt adm. ). W dniu 4 sierpnia 2006r. S. T. składa w KRUS pismo, w którym opisując swoją bardzo trudną sytuację życiową domaga się umorzenia zaległych należności w całości. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Prezes KRUS powołując w podstawie prawnej decyzji art138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 ustawy z dni14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 41a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998r., Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) nie umorzył należności. W uzasadnieniu stwierdził, iż nie zostały znalezione żadne nowe okoliczności , które mogłyby mieć wpływ na zmianę decyzji. Od powyższej decyzji S. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazał, iż decyzja o odmowie umorzenia należności w całości jest dla niego krzywdząca, gdyż z uwagi na kalectwo od urodzenia żyje w tak skrajnym ubóstwie, że nie jest w stanie spłacić jakiejkolwiek należności. Ponadto ponownie wskazał, iż nigdy nie korzystał z żadnych świadczeń z tytułu ubezpieczenia społecznego, nawet gdy mu się należały ( śmierć brata ), a także nie będzie korzystał, gdyż pozostaje na rencie socjalnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż organ w sposób nieprawidłowy potraktował pismo wnioskodawcy złożone 24 maja 2006r. jako nowy wniosek podczas, gdy nadal nierozpoznany był środek odwoławczy od decyzji z [...] stycznia 2006 r. tj. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy z 7 lutego 2006r. W aktach brak jest dowodu, że S. T. cofnął ten wniosek. Tak więc zupełnie błędne jest postępowanie Prezesa KRUS, który wniosek dotyczący tożsamego zadłużenia za tożsamy okres traktuje jako wszczynający postępowanie od początku przed zakończeniem już prowadzonego. W drugim rzędzie należy wskazać, iż niezależnie od powyższego ( co samo już musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji ) decyzja z [...] września 2006 r. jest obarczona innymi nie mniej poważnymi wadami. Przede wszystkim narusza ona w sposób istotny art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a." Wydana ona została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, a więc w trybie odwoławczym, ale zawarte w niej rozstrzygnięcie jest niezgodne z normą tego przepisu. W rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji odmówiono umorzenia należności, podjęto więc rozstrzygnięcie, jakie zostało zastrzeżone dla organu I instancji. Tymczasem przepis art. 138 § 1 k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, jakie rozstrzygnięcia mogą być wydane przez organ odwoławczy - i tak, może on wydać decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Zatem niedopuszczalne jest wydanie w trybie odwoławczym decyzji orzekającej sprawę co do meritum, bez uprzedniego uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, podobnie jak niedopuszczalne jest, nawet po uchyleniu decyzji organu I instancji, wydanie rozstrzygnięcia takiego samego, jakie było wydane w zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie Prezes KRUS wydał decyzję o identycznym rozstrzygnięciu jak zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji zwrócenia uwagi wymagało także jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji z [...] września 2006 r. nie wynika, aby Prezes KRUS dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu jest tylko mowa o tym Prezes przeanalizował ponownie sytuację Skarżącego i nie znalazł nowych okoliczności mających wpływ na zmianę decyzji. W uzasadnieniu brak jest natomiast rozważań Prezesa KRUS dotyczących oceny sytuacji majątkowej Skarżącego koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Skoro zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes KRUS przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa KRUS w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową Skarżącego, czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Nie może przy tym być uznane, jak wadliwie wywodzi Prezes KRUS, że przeciwko zmianie decyzji przemawia to, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie wniósł żadnych nowych dowodów. Okoliczność, że Skarżący nie przedstawił nowych dowodów, czy też okoliczności w żadnym zakresie nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu jednakże niedopuszczalne jest czynienie stronie zarzutu, iż składając w postępowaniu instancyjnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiła nowych dowodów lub nie wskazała nowych okoliczności. Na stronie nie ciąży bowiem tego typu obowiązek. Rolą natomiast Prezesa KRUS jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i bez względu na to, czy materiał dowodowy został wzbogacony w stosunku od daty orzekania przez organ pierwszej instancji, czy też jest taki sam. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, należy zagwarantować Skarżącemu możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. Wspomnieć można, że i ten obowiązek w badanym postępowaniu nie został dochowany. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie tego, jak Prezes KRUS ocenia sprawę. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Stosownie zatem do tego przepisu Sąd stwierdził, iż uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a., zasądzając na rzecz pełnomocnika z urzędu Skarżącego wynagrodzenie w wysokości przewidzianej rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. Nr 163 poz. 1349 ze zm. ).