V SA/Wa 331/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] kwotę 38.859 zł (trzydzieści osiem tysięcy osiemset pięćdziesiąt dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez P. z siedzibą w W. (dalej: Skarżący, Odwołujący, Spółka, Beneficjent) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister, Organ) z dnia [...] stycznia 2019r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Ministra Energii nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektów finansowanych ze środków europejskich w ramach umowy o dofinansowanie projektu "Budowa stacji [...]"(nr [...]). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: P. S.A. są beneficjentem wsparcia z Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 w ramach umowy o dofinansowanie projektu "Budowa stacji [...]"" (nr [...]), zawartej w dniu 12 marca 2011 r. z Instytutem [...], będącym Instytucją Wdrażająca wspomnianego programu. W celu realizacji projektu Beneficjent nabył w dniu 8 lipca 2010 r. położone we wsi P. (gmina O.) działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...]. Ich łączna powierzchnia wynosiła 92.469 m2. Dokonując zakupu tych nieruchomości, Beneficjent zapłacił ich dotychczasowym właścicielom po 160 zł za metr kwadratowy gruntu, co dało łączną kwotę 14.795.040 zł. Koszt nabycia działek został następnie zrefundowany Beneficjentowi ze środków unijnych w wysokości wynikającej z umowy o dofinansowanie i późniejszych aneksów do niej. Prawidłowość powyższego zakupu gruntu oraz jego dofinansowania została zakwestionowana przez Najwyższą Izbę Kontroli w wyniku kontroli przeprowadzonych w Instytucji Wdrażającej oraz u Beneficjenta. NIK stwierdziła, że niedopuszczalnym było rozliczenie wydatków poniesionych na zakup wspomnianych działek wg. stawki 160 zł za metr kwadratowy gruntu w sytuacji, gdy z operatów szacunkowych sporządzonych w dniu 7 maja 2010 r. dla potrzeb kupna tych działek wynikało, że wartość metra kwadratowego gruntu każdej z nich wynosiła 86 zł. NIK uznała przy tym za niedopuszczalne posłużenie się dla wyceny tych działek operatem szacunkowym sporządzonym w dniu 11 września 2011 r., określającym ich wartość według stanu na dzień 15 czerwca 2010 r. na kwotę 172,80 zł za metr kwadratowy gruntu. NIK nie uwzględniła przy tym zastrzeżeń w powyższym zakresie podniesionych przez kontrolowane podmioty, jak też zobligowała instytucje systemu POIiŚ do podjęcia działań mających na celu odzyskanie kwoty 2.384.182,32 zł, stanowiącej różnicę między dofinansowaniem wypłaconym Beneficjentowi w związku z zakupem działek, a wartością hipotetycznego dofinansowania, jakie otrzymałby Beneficjent przy zakupie gruntu wg stawki 86 zł/m2. Wykonując zalecenia N. wezwał Beneficjenta do zwrotu ww. kwoty, jednakże Beneficjent nie zastosował się do wezwania. W związku z powyższym Minister Energii, będący Instytucją Pośredniczącą POIiŚ, wszczął wobec Beneficjenta postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu wspomnianej kwoty wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Beneficjent wniósł odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Inwestycji i Rozwoju. Decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Ministra Energii z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektów finansowanych ze środków europejskich W uzasadnieniu organ wskazał, że zasadniczą kwestią mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy jest zagadnienie wartości nabytego przez Beneficjenta gruntu oraz właściwego sposobu jej stwierdzenia. Na wstępie Minister zauważył, że zgodnie z obowiązującymi w okresie dokonywania zakupu działek Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko z dnia 3 września 2009 r., wydatek poniesiony na zakup nieruchomości może być uznany za kwalifikowalny wyłącznie w przypadku, gdy nie przekracza on wartości rynkowej tej nieruchomości, która to wartość - w przypadku nieruchomości niezabudowanej - winna być potwierdzona operatem szacunkowym sporządzonym przez uprawnionego rzeczoznawcę, w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (podrozdział 6.3.2 Sekcja 2 pkt 1 lit. b wytycznych). Wytyczne nie wskazują zatem wprost, kiedy powinien być sporządzony operat - przed dokonaniem zakupu nieruchomości gruntowej czy też po nim. Wytyczne nie wskazują również, który operat należy uznać za właściwy w sytuacji, gdy sporządzono ich więcej niż jeden, a różnią się one wyceną nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie zakupione przez Beneficjenta grunty były wyceniane aż sześciokrotnie w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o płatność obejmującego wydatki związane z ich zakupem. W 2007 r., na zlecenie Burmistrza O., sporządzone zostały operaty ustalające wartość przedmiotowych gruntów na 120 zł/m2. W 2008 r. w wyniku aktualizacji powyższych operatów na zlecenie Burmistrza O. wartość nieruchomości ustalona została na 139 zł/m2. W 2009 r. sporządzone zostały na zlecenie Beneficjenta operaty, z których wynikała cena 7,21 zł/m2. W styczniu 2010 r. operaty z 2009 r. zostały na zlecenie Beneficjenta zaktualizowane - rzeczoznawca ustalił cenę działek na 7,28 zł/m2. Jednocześnie rzeczoznawca dokonał analizy wartości inwestycyjnej tych nieruchomości dla Beneficjenta, z uwzględnieniem dodatkowych kosztów ewentualnego wybudowania stacji elektroenergetycznej w alternatywnych lokalizacjach. Oszacowana w ten sposób wartość nieruchomości wyniosła 146,87 zł/m2. Wszystkie powyższe operaty sporządzone zostały w okresie poprzedzającym uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotowe nieruchomości, co nastąpiło w dniu 5 marca 2010 r. Uchwała w tej kwestii nie została jednak opublikowana w dzienniku urzędowym województwa, wobec czego plan ten nie wszedł nigdy w życie. Kolejny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczący przedmiotowych nieruchomości uchwalony został w dniu 15 czerwca 2010 r. (w tym samym dniu podjęta została również uchwała uchylająca poprzedni plan). Nowy plan miejscowy został opublikowany w dzienniku urzędowym województwa w dniu 15 lipca 2010 r. Minister przy tym zauważył, że w obu wspomnianych planach miejscowych przedmiotowe działki miały identyczne przeznaczenie, którym była budowa stacji elektroenergetycznej oraz zabudowa usługowa w korytarzu energetycznym. Jednocześnie od dnia 5 marca 2010 r. działki te (podobnie jak reszta terenów gminy) objęte zostały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (tj. dokumentem, który - w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie jest aktem prawa miejscowego), zgodnie z którym ich powierzchnia przeznaczona zostać mogła m.in. na budowę stacji energetycznej. W dniu 7 maja 2010 r., na zlecenie Beneficjenta, w celu ustalenia wartości działek dla potrzeb ich nabycia pod budowę stacji elektroenergetycznej, sporządzone zostały przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. operaty szacunkowe, z których wynikała cena 86 zł/m2. Operaty te uwzględniały przeznaczenie tych nieruchomości pod budowę stacji energetycznej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 5 marca 2010 r., pomimo faktu, że w dacie sporządzenia operatu plan ten nie obowiązywał, w związku z brakiem jego urzędowej publikacji. W dniu 11 września 2011 r. rzeczoznawca majątkowy M. R. sporządziła na zlecenie Beneficjenta operat obejmujący wszystkie działki, z którego wynikała cena 172,80 zł/m2, ustalona na dzień 15 czerwca 2010 r. Celem wyceny wskazanym w operacie było ustalenie wartości gruntu dla potrzeb jego zbycia oraz rozliczeń wewnętrznych u Beneficjenta. Trzy dni po sporządzeniu powyższego operatu, Beneficjent złożył wniosek o płatność, przedstawiając jako wydatki kwalifikowalne koszty zakupu omawianych działek w cenie 160 zł/m2. Po złożeniu wspomnianego wniosku nieruchomości będące przedmiotem niniejszej sprawy były wyceniane jeszcze dwukrotnie. W związku z budową drogi gminnej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości kupionych pod budowę stacji energetycznej, Beneficjent został decyzją starosty powiatowego wywłaszczony za odszkodowaniem z części nabytych gruntów. Wysokość odszkodowania przyznanego Beneficjentowi ustalona została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w sierpniu 2013 r. na zlecenie starosty, z którego wynikała cena 68 zł/m2 za wywłaszczany grunt. Beneficjent zaakceptował tę cenę w toku rozprawy administracyjnej przed starostą. W toku postępowania w sprawie zwrotu środków prowadzonego przez Ministra Energii sporządzone zostały w dniu 24 września 2017 r. operaty mające stanowić dowód w tym postępowaniu na okoliczność wartości kupionych przez Beneficjenta działek. Z operatów tych wynika, że na dzień 8 lipca 2010 r. wartość gruntów wynosiła 215,73 zł/m2. Uwzględniając powyższe należy zauważyć, że nieruchomości kupione przez Beneficjenta były na przestrzeni 10 lat wyceniane w sposób diametralnie różny, wahając się od 7,21 zł do 215,73 za metr kwadratowy gruntu. Niemniej jednak, zważywszy zasady określone w art. 157 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, same rozbieżności cenowe pomiędzy operatami nie mogą stanowić podstawy dokonania oceny ich prawidłowości przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Nikt też nie podejmował działań zmierzających do zbadania prawidłowości któregokolwiek z nich. Tym samym wszystkie operaty przywołane w niniejszej sprawie trzeba uznać za mające jednakową moc dowodową, pomimo skrajnych różnic między nimi. Skutkuje to niemożnością jednoznacznego ustalenia wartości gruntu nabytego przez Beneficjenta. W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju, możliwym jest natomiast określenie, którą wyceną powinien się posłużyć Beneficjent dla określenia wartości gruntu w celu jego zakupu oraz uzyskania dofinansowania tego zakupu ze środków unijnych. W ocenie organu odwoławczego, właściwe w tym zakresie są wyłącznie operaty z dnia 7 maja 2010 r. sporządzone przez W. K., co wynika nie tyle z daty ich sporządzenia (przed czy po transakcji), lecz z okoliczności niniejszej sprawy. Operaty te sporządzone zostały na zlecenie Beneficjenta w konkretnym celu, jakim było nabycie działek potrzebnych do budowy stacji energetycznej. Beneficjent nie kwestionował w żaden sposób prawidłowości sporządzonych operatów. W tej sytuacji zlecenie sporządzenia operatu z września 2011 r. należy uznać wyłącznie za działanie mające na celu uzasadnienie poniesionych przez Beneficjenta kosztów zakupu nieruchomości, niemal dwukrotnie wyższych od ich wartości określonych w operatach z maja 2010 r. W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju niezrozumiała jest nadto swego rodzaju niekonsekwencja Beneficjenta, który z jednej strony twierdzi, że nabył działki za cenę rynkową, wynoszącą 160 zł/m2, po czym zaakceptował wywłaszczenie go z części tych gruntów za odszkodowaniem wynoszącym zaledwie 68 zł/m2. Uwzględniając powyższe, Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że dla potrzeb ustalenia kwalifikowalności wydatków poniesionych w ramach projektu właściwa była wycena działek z maja 2010 r., nie zaś późniejsza wycena z września 2011 r., zgodna z interesem Beneficjenta. Organ odwoławczy ponadto zwrócił uwagę na okoliczność dotychczas nie poruszaną głębiej w niniejszej sprawie. Mianowicie w styczniu 2010 r. rzeczoznawca działający na zlecenie Beneficjenta zaktualizował swój wcześniejszy operat (do kwoty 7,28 zł/m2), a zarazem dokonał analizy wartości inwestycyjnej tych nieruchomości dla Beneficjenta, z uwzględnieniem dodatkowych kosztów ewentualnego wybudowania stacji elektroenergetycznej w alternatywnych lokalizacjach. Oszacowana w ten sposób wartość nieruchomości wyniosła 146,87 zł/m2, czyli niewiele mniej względem kwoty (160 zł/m2), którą finalnie zapłacił Beneficjent. Wartość ta ma jednak charakter subiektywny, bowiem określa koszty, jakie Beneficjentowi opłaca się ponieść dla nabycia nieruchomości, nie zaś ich obiektywną wartość dla każdego podmiotu, który mógłby być zainteresowany ich kupnem (np. osoby chcącej wykorzystywać dalej te grunty dla celów rolniczych). Zrozumiałym jest zatem, że dla Beneficjenta nieruchomości te mogły przedstawiać większą wartość niż ich realna wartość rynkowa. Niemniej jednak zgodnie z przywoływanymi już wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, wydatek poniesiony na zakup nieruchomości może być uznany za kwalifikowalny wyłącznie w przypadku, gdy nie przekracza on wartości rynkowej tej nieruchomości, czyli wartości mającej charakter obiektywny dla każdego potencjalnego nabywcy. W niniejszym przypadku wydaje się, że Beneficjent stara się niesłusznie utożsamić, opłacalny dla niego, koszt nabycia rzeczonych działek, z ich wartością rynkową, czemu jednak przeczą operaty sporządzone w maju 2010 r., wskazujące zdecydowanie niższą wartość od ceny zapłaconej przez Beneficjenta. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności (Dz. Urz. UE z 31 lipca 2006 r., L 210/25), zwanego dalej "rozporządzeniem 1083/2006", nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego (rozumianego szeroko, tzn. zarówno prawa wspólnotowego - obecnie unijnego - i krajowego, jak też wytycznych i postanowień umów o dofinansowanie) wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Mając na uwadze, że działalność funduszy oraz operacje, które pomagają one sfinansować, powinny przestrzegać prawodawstwa Wspólnoty (por. motyw 22 preambuły oraz art. 9 ust. 5 ww. rozporządzenia), sfinansowanie ze środków unijnych działania podjętego z istotnym naruszeniem prawa jest wydatkiem nieuzasadnionym, powodującym szkodę w budżecie UE. W ocenie organu w niniejszym przypadku wszystkie przesłanki wystąpienia nieprawidłowości zostały spełnione. Beneficjent naruszył Wytyczne poprzez zakup nieruchomości w cenie przekraczającej niemal dwukrotnie cenę rynkowa wynikającą z operatów z maja 2010 r., którymi powinien był się posłużyć dla określenia wartości działek. Następnie Beneficjent przedstawił wniosek o płatność obejmujący te koszty, który został zaakceptowany przez Instytucję Wdrażającą. Tym samym Beneficjent pobrał dofinansowanie w nadmiernej wysokości, przez co powstała szkoda w budżecie środków europejskich równa różnicy między kwotą rzeczywiście wydatkowaną na zakup nieruchomości, a kwotą, jaką powinien zapłacić Beneficjent zgodnie z operatami z maja 2010 r. Zgodnie z art. 207 ust 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) dalej: UFP, środki europejskie wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 UFP oraz środki pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi. W tej sytuacji, wobec niezastosowania się Beneficjenta do wezwania do dobrowolnego zwrotu środków, kwota szkody podlegająca zwrotowi została określona decyzją administracyjną Ministra Energii. Nietrafny jest przy tym w ocenie Ministra argument Beneficjenta odnośnie przedawnienia zwrotu środków. Przepisy UFP nie regulują kwestii przedawnienia zwrotu środków europejskich, wobec czego znajdują w tym zakresie odpowiednie zastosowanie przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji, zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Termin ten określony został w art. 47 Ordynacji. Tym samym termin przedawnienia w Ordynacji został powiązany z ustawowym terminem wykonania zobowiązania podatkowego, czyli z terminem, w którym zobowiązanie podatkowe staje się wymagalne, a jego przekroczenie powoduje powstanie zaległości podatkowej, podlegającej egzekucji. Odnosząc to do postępowania w sprawie zwrotu środków europejskich należy stwierdzić, że termin przedawnienia zapłaty takiej należności będzie wynosił 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął 14 dniowy termin na dokonanie zwrotu środków określonego w ostatecznej decyzji zobowiązującej do zwrotu. Tym samym w ocenie Organu Beneficjent zobligowany jest do zwrotu kwoty głównej zobowiązania wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, uwzględniając terminy, od których nalicza się odsetki, określone w decyzji organu I instancji. Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał nadto, że w sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie art 54 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem, gdy decyzja organu odwoławczego nie została wydana w ustawowym terminie, nie nalicza się odsetek za okres od dnia następnego po upływie terminu na wydanie decyzji przez organ odwoławczy do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego. Odwołanie Beneficjenta wpłynęło do organu II instancji w dniu 28 maja 2018 r. W związku z powyższym, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 57 § 3 k.p.a., miesięczny termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy upłynął w dniu 28 czerwca 2018 r., niniejsza decyzja nie została jednak wydana w tym terminie. P. S.A. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżono decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2019 r., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów sądowych wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art, 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "KPA") poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegającą na uznaniu, że wyłączną podstawę do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości objętych wnioskami o płatność mogą stanowić operaty szacunkowe z dnia 7 maja 2010 r. sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., b) art. 84 § 1 w zw. z art. 80 KPA poprzez pominięcie dowodów z opinii biegłego przeprowadzonego na okoliczność ustalenia wartości rynkowej nieruchomości objętych wnioskami o płatność na dzień transakcji ich nabycia (tj. na dzień 8 lipca 2010 r.), w postaci operatów szacunkowych z dnia 24 września 2017 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. G., c) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 KPA poprzez brak wszechstronnego rozważania całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie dowodu z opinii biegłego w postaci operatów szacunkowych z dnia 24 września 2017 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. G., a w konsekwencji brak prawidłowego ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, co skutkowało błędnym stwierdzeniem, że skarżąca przyjmując za podstawę rozliczenia we wnioskach o płatność wartość tych nieruchomości w wysokości 160 zł/m2 pobrała dofinansowanie w nadmiernej wysokości, d) art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 KPA poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy materialnoprawnej decyzji oraz brak wyjaśnienia przyczyn, dla których pominięto dowody z opinii biegłego w postaci operatów szacunkowych z dnia 24 września 2017 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, z późn. zm.) (dalej "UFP") w zw. z pkt 6.3.1 Sekcja 1 ppkt 1 lit. b Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko - w brzmieniu z dnia 3 września 2009 r. (dalej "Wytyczne") - poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 UFP w postaci ww. Wytycznych, stanowi zakup nieruchomości po cenie przekraczającej wartość rynkową określoną w operatach szacunkowych z dnia 7 maja 2010 r., b) art. 207 ust. 1 pkt 3 UFP w zw. z pkt 6.3.1 Sekcja 1 ppkt 1 lit. b Wytycznych poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że różnica pomiędzy kwotą rzeczywiście wydatkowaną przez Skarżącą na zakup nieruchomości, a kwotą jaka zostałaby zapłacona zgodnie z operatami z dnia 7 maja 2010 r., stanowi pobranie dofinansowania w nadmiernej wysokości, c) art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 210, str. 25 z późn. zm.), dalej "rozporządzenie nr 1083/2006", poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że uzyskanie przez skarżącą dofinansowania na pokrycie kosztów nabycia nieruchomości po cenie 160 zł/m2, w sytuacji gdy wartość rynkowa tych nieruchomości ustalona zgodnie z opiniami biegłego z dnia 24 września 2017 r. sporządzonymi przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. wynosi 215,73 zł/m2, stanowi nieprawidłowość uzasadniającą zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 UFP, d) art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2a UFP poprzez ich zastosowanie, pomimo że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia Wytycznych, jak również nie doszło do nadmiernego pobrania środków na nabycie nieruchomości, albowiem wysokość dofinansowania pobranego przez skarżącą zostało ustalone na podstawie ceny transakcyjnej ich nabycia w wysokości 160 zł/m2, której wysokość nie przekracza wartości rynkowej nieruchomości w wysokości 215,73 zł/m2, ustalonej w opiniach biegłego w postaci operatów szacunkowych z dnia 24 września 2017 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. G. , e) art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.) wzw. z art. 67 ust. 1 UFP oraz wzw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1475), względnie naruszenie art. 3 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. WE L 312 z 23.12.1995, s. 1), dalej "rozporządzenie Rady nr 2988/95", poprzez orzeczenie zwrotu kwoty 2.169.977,85 zł wraz z odsetkami pomimo upływu terminu przedawnienia najpóźniej w dniu 31 grudnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami wyżej wskazanej ustawy p.p.s.a oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z p. zm., dalej: k.p.a.), jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane z innym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniło jej uchylenie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ponadto stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a, lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga również to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże w mocy art. 134 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2077; dalej: u.f.p.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2007-2013, mające zastosowanie w tym konkursie. Na wstępie należy przypomnieć, że w ocenie organu Skarżący powinien ponieść konsekwencje z tytułu dopuszczenia się - w myśl art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności - nieprawidłowości, którym jest jakiekolwiek naruszenie prawa wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Minister wskazał przy tym, że działalność funduszy oraz operacje, które pomagają one sfinansować, powinny przestrzegać prawodawstwa Wspólnoty, a sfinansowanie ze środków unijnych działania podjętego z istotnym naruszeniem prawa jest wydatkiem nieuzasadnionym, powodującym szkodę w budżecie UE. Minister skonkretyzował w zaskarżonej decyzji, iż Beneficjent naruszył Wytyczne poprzez zakup nieruchomości w cenie przekraczającej niemal dwukrotnie cenę rynkowa wynikającą z operatów z maja 2010 r., którymi powinien był się posłużyć dla określenia wartości działek. Następnie Skarżący przedstawił wniosek o płatność obejmujący te koszty, który został zaakceptowany przez Instytucję Wdrażającą, a tym samym pobrał dofinansowanie w nadmiernej wysokości, przez co powstała szkoda w budżecie środków europejskich równa różnicy między kwotą rzeczywiście wydatkowaną na zakup nieruchomości, a kwotą, jaką powinien zapłacić Beneficjent zgodnie z operatami z maja 2010 r. Strona skarżąca wskazuje zaś w toku całego postępowania, jak również w treści skargi, że w świetle art. 157 ust. 2 oraz art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dofinansowanie otrzymane przez Stronę skarżącą nie zostało pobrane w nadmiernej wysokości. Przyjęta bowiem za podstawę otrzymanego dofinansowania wartość 160 zł/m2 (tj. cena, po której nabyto nieruchomości) nie przekracza wartości rynkowej ustalonej zarówno w operacie z dnia 11 września 2011 r., jak i ustalonej w opiniach biegłego w postaci operatów szacunkowych z dnia 24 września 2017 r. W tym stanie rzeczy nie można zatem w sposób uzasadniony twierdzić, że wartość przyjęta przez Stronę skarżącą na potrzeby rozliczenia dofinansowania przewyższyła wartość rynkową nieruchomości, skoro wartość ta mieści się w wartościach rynkowych określonych w ww. operatach szacunkowych (ocenionych przez Organ jako prawidłowe). Spółka podkreśla ponadto fakt, że operaty szacunkowe z dnia 7 maja 2010 r. ustalają wartość nieruchomości na kwotę niższą, nie może zmieniać powyższej oceny. Jedynie bowiem skuteczne zakwestionowanie operatów z dnia 11 września 2011 r. i 24 września 2017 r. mogłoby stanowić podstawę do uznania, że wyłączną podstawę określenia wartości rynkowej nieruchomości mogą stanowić operaty z dnia 7 maja 2010 r. Spółka podkreśla nadto, że Organ nie tylko nie zakwestionował operatów z dnia 11 września 2011 r. i 24 września 2017 r., ale przede wszystkim uznał je za w pełni prawidłowe. W związku z zarzutami skargi należało w pierwszej kolejności poddać ocenie Sądu jej najdalej idący zarzut, dotyczący doręczenia zaskarżonej decyzji już po upływie terminu przedawnienia obowiązku zwrotu dofinansowania. W sytuacji zatem przekazania beneficjentowi środków na realizację projektu w roku 2011, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie mogło być wydane, w myśl art. 70 § 1 O.p., w związku z art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przed upływem pięciu lat od końca tego roku, a więc najpóźniej do dnia 31 grudnia 2016 r. Na tle tej kwestii spornej zauważenia na wstępie wymaga, że materialnoprawną podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowią przepisy art. 207 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o finansach publicznych. Ustawa ta nie zawiera regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Zgodnie z jej art. 67, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zwraca się uwagę (patrz: wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 września 2017r. o sygn. akt I SA/Ke 433/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017r. o sygn. I SA/Sz 749/17; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych:www.orzeczenia.gov.pl), że pomimo odesłania, przepisów Ordynacji w zakresie regulującym terminy przedawnienia nie stosuje się, z uwagi na przepis szczególny, tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1). Przepis art. 3 ust.1 tego Rozporządzenia przewiduje zaś jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1, z tym, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia w którym nieprawidłowość ustała. Jednocześnie przepis art. 3 ust.1 ww. Rozporządzenia wyznacza ostateczny okres przedawnienia, stanowiąc, że "w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu". Odnosząc się do pojęcia "ostatecznego zakończenia programu", Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 15 czerwca 2017 r. o sygn. akt C13 Sygn. akt V SA/WA 331/19 436/15 zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ [...] moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenie programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61). W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66). Na tle tego uregulowania, słusznie zauważa się również w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz: cyt. wyżej wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017r.), że przyjęcie jako początkowej daty biegu przedawnienia - daty poszczególnych płatności w projekcie oraz stosowanie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 O.p., wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi dysponuje IZ w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości), odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładania korekt finansowych (art. 25 ust. 1 pkt 14-15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. 2006 Nr 227 poz. 1658). Trudno zatem przyjąć, aby po upływie 5 lat od daty płatności w projekcie kontrole takie miały wyłącznie charakter stwierdzający bez możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania określonych środków prawnych. Jak wynika z informacji dostępnych na Portalu Funduszy Europejskich Program Infrastruktura i Środowisko [https://www.pois.20072013.gov.pl/Wiadomosci/Strony/Najwiekszy_program_2007_201 3_zamkniety_i_rozliczony_291217.aspx] w dniach 22 i 28 grudnia 2017 r. wpłynęła płatność końcowa ze strony Komisji Europejskiej , z tą chwilą program został zamknięty i rozliczony. Należy również wskazać, że zgodnie z treścią art. 89 ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., zamknięcie programu operacyjnego następuje w dacie wcześniejszego spośród następujących trzech wydarzeń: płatności salda końcowego określonego przez Komisję na podstawie dokumentów, o których mowa w ust. 1, przesłania noty debetowej na kwoty nienależnie wypłacone państwu członkowskiemu przez Komisję w odniesieniu do danego programu operacyjnego, anulowania salda końcowego zobowiązania budżetowego. Komisja informuje państwo członkowskie o dacie zamknięcia programu operacyjnego w nieprzekraczalnym terminie dwóch miesięcy. Rozpoznając pozostałe zarzuty, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na naruszenie przepisów procesowych w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie za niewyjaśnioną w sposób dostateczny Sąd uznał kwestię ustalenia przez organ, dlaczego operat z maja 2010 r. powinien stanowić podstawę do prawidłowego ustalenia wartości zakupionych nieruchomości, a czy tym samym doszło do naruszenia Wytycznych poprzez zakup nieruchomości w cenie przekraczającej niemal dwukrotnie cenę rynkową wynikającą z tego operatu, a tym samym czy doszło do pobrania dofinansowania w nadmiernej wysokości, przez co powstała szkoda w budżecie środków europejskich. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu w tej kwestii mają zatem treści sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, na które powołują się obie Strony, wyciągając z ich zapisów odmienne wnioski. Sąd, po zapoznaniu się z aktami administracyjnymi sprawy, stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia rozbieżności dokonanych wycen, a tym samym doszło do błędu w ustaleniach faktycznych. W zaskarżonej decyzji organ zajął stanowisko, iż miarodajnym jest operat sporządzony na zlecenie Beneficjenta w dniu 7 maja 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. , z których wynikała cena 86 zł/m2. Operaty te uwzględniały przeznaczenie tych nieruchomości pod budowę stacji energetycznej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 5 marca 2010 r., pomimo faktu, że w dacie sporządzenia operatu plan ten nie obowiązywał, w związku z brakiem jego urzędowej publikacji. Z kolei Skarżący przyjmuje, że z treści operatu sporządzonego w dniu 11 września 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. R., który został sporządzony na zlecenie Beneficjenta (operat obejmował wszystkie działki) wynikała cena 172,80 zł/m2, ustalona na dzień 15 czerwca 2010 r. W ocenie Skarżącego jest on bardziej miarodajny i stanowił podstawę do potwierdzenia ceny, za którą działki zostały zbyte tj. 160 zł za 1m2. Jednocześnie Skarżący wskazuje na treść operatów z dnia 24 września 2017 r., sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. G., z których wynika, że na dzień 8 lipca 2010 r. - a więc w dacie zakupu przez Skarżącego działek - wartość gruntów wynosiła 215,73 zł/m2. Analiza treści akt administracyjnych oraz zaskarżonych decyzji budzi zatem wątpliwości, które winny być wyjaśnione w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ. Trzeba przy tym podkreślić - jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r. , wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 2456/10, okoliczność, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalnia organów od dokonania oceny sporządzonego operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu w sprawie (art. 80 k.p.a.). Operat szacunkowy podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym, w tym na okoliczność zawartych w nim niejasności, pomyłek lub braków. W konsekwencji, obok odmowy uwzględnienia przedstawionego dowodu, organy są w szczególności uprawnione do wystąpienia do rzeczoznawcy o uzupełnienie operatu, czy udzielenia wyjaśnień co do jego treści. Dlatego też nie sposób uznać, że dowody w postaci operatów zostały ocenione zgodnie z regułami wynikającymi z art. 77 § 1 k.p.a. Organ w zaskarżonej decyzji nie tylko w wystarczający sposób nie ustosunkował się do zastrzeżeń i wątpliwości Skarżącej strony, nie wskazał dlaczego odmawia uznania cen za 1m2 gruntu na podstawie umów sprzedaży, potwierdzonych - jak to podnosi Skarżący - treścią operatów przedstawionych przez Skarżącą stronę. Nie sposób doszukać się w przepisach proceduralnych rządzących przedmiotowym postępowaniem podstawy do takiego argumentu. Powyższe oznacza również, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Wszystko to sprawia, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli co do prawidłowości ustaleń wartości rynkowej spornych nieruchomości. Sąd pragnie przy tym wskazać, iż utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie jest, że w przypadku kontroli przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją lub postanowieniem, wydanym w postępowaniu rozpoznawczym, sąd administracyjny co do zasady kontroluje, czy organy administracji publicznej dokonały w sposób prawidłowy ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z: 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00, Lex 50129; z 7 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006/5/145). Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego w jest w takich sprawach w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Poza tym sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) i może wziąć pod uwagę dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Sąd I instancji nie jest tym samym obowiązany czynić własnych ustaleń, w tym przeprowadzać postępowania dowodowego (patrz: wyrok NSA z 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2682/16; dostępne tamże). Sąd wyrokując w niniejszej sprawie ma nadto na uwadze, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Pogląd ten należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości niż przyjął rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (patrz: wyrok NSA z 3 grudnia 2013 r. , sygn. akt II OSK 1611/12, Lex 1530598; z 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 534/13, Lex 1591038, aprobowany przez M. Wolanina w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, s. 903-904, nb 5). Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Obowiązkiem organów obu instancji było zatem ocenienie, czy operat w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1 rozporządzenia i czy trafnie został przez Wojewodę uznany (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, t. II, s. 408-409, uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W.Pr. 1989, t. 2, s. 461, uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 473-476 nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W.Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (patrz: wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (patrz: wyrok WSA w Gdańsku z 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 135/12). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (patrz: wyrok WSA w Krakowie z 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 19/10). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości. Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu (cywilnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności a w konsekwencji wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1056, nb 7). Należy przy tym wskazać, że Strona nie ma obowiązku przedstawienia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub innego operatu, do którego organ musiałby się ustosunkować. Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (patrz: wyrok II OSK 481/09). Dla decydenta procesowego (organu administracji publicznej, który powołał rzeczoznawcę majątkowego; sądu administracyjnego kontrolującego to postępowanie), ocena zespołu orzekającego jednej z wielu organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych - gdyby została złożona przed wydaniem decyzji ostatecznej - winna być rozważona przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osób dysponujących wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Taka ocena miałaby charakter dokumentu prywatnego, choć pochodziłaby od profesjonalistów w danej dziedzinie. Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108). Z istoty postępowania rozpoznawczego, toczącego się w oparciu o przepisy kpa i ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że ocena sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1, mająca charakter dokumentu prywatnego, nie mogła powodować skutku przewidzianego w art. 157 ust. 1a zd. 1 tej ustawy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, toczących się na podstawie ustawy. Na taki charakter oceny sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje także uchylenie z dniem 1 września 2017 r. ustępu 1a art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonane przepisem art. 1 pkt 27 lit. b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509, dalej ustawa zmieniająca). W uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej wskazano, że "29) art. 157 ust. 1a - zaproponowano rezygnację z ustawowego definiowania skutku negatywnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jakim jest utrata przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie" (druk sejmowy nr 1560 VIII Kadencji, Lex). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2019 r. (sygn. akt I OSK 758/17, dostępny tamże) podkreślono, iż nie ulega wątpliwości, że obowiązek swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym istniał już przed wejściem w życie art. 1 pkt 27 lit. b ustawy zmieniającej, a przepis intertemporalny (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy zmieniającej) na realizację tego obowiązku nie wpływa. Z brzmienia przepisu art. 151 ust. 1 u.g.n. wynika ponadto, że dla określenia wartości rynkowej nieruchomości niezbędne jest wystąpienie wszystkich czynników łącznie, przy czym od strony funkcjonalnej najważniejsze znaczenie ma możliwość określenia pewnego systemu transakcji, z których wynikałyby określone przedziały, w jakich kształtują się ceny transakcyjne, na gruncie których można byłoby określić wartość rynkową nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Należy więc dopuścić każdorazowe sprawdzanie, czy badane czynności cywilnoprawne charakteryzują się niezależnością stron umowy, działaniem w sytuacji nieprzymusowej, oraz jaką rolę odgrywa tu możliwość wyeksponowania (lub jej brak) nieruchomości na rynku i wynegocjowania warunków umowy. Zauważyć też trzeba treść przepisu art. 156 ust. 3 u.g.n. stanowiącego, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 ust. 1 i art. 156 ust.1 u.g.n. wskazać należy, że ocena operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego, co oznacza, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych pozostaje kwestia zasadności określania cech nieruchomości, ich wagi oraz zastosowanego w związku z tym współczynnika korekcyjnego. Trzeba przy tym jeszcze raz podkreślić, że ani organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego w tym względzie (patrz: wyrok NSA z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 775/17 ; dostępny tamże). Należy także na marginesie zauważyć, że okoliczność, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, nie zwalnia organów od dokonania oceny sporządzonego operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu w sprawie (art. 80 k.p.a.). Operat szacunkowy podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym w tym na okoliczność zawartych w nim niejasności, pomyłek lub braków. W konsekwencji, obok odmowy uwzględnienia przedstawionego dowodu, organy są w szczególności uprawnione do wystąpienia do rzeczoznawcy o uzupełnienie operatu, czy udzielenia wyjaśnień co do jego treści. Niedostrzeżenie powyższych nieprawidłowości przez organ powoduje konieczność dokonania ponownej oceny materiału dowodowego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego zauważyć należy, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinien, czyniąc zadość wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., odnieść się do zarzutów odnośnie ustalenia niekwalifikowalnych wydatków, w szczególności w powyżej przedstawionym przez Sąd aspekcie. Wskazane powyżej okoliczności uniemożliwiają Sądowi dokonanie skutecznej weryfikacji prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia w części odnoszącej się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Jednocześnie świadczą one również o zasadności zarzutów skargi nie tylko w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a., lecz również art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Z powyższych względów Sąd uznał też za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów odnośnie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, wskazanych w skardze. Ponownie orzekając w sprawie Minister Inwestycji i Rozwoju uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i rozważy zasadność wszystkich argumentów i zastrzeżeń podniesionych przez Skarżącego na etapie odwołania (powtórzonych także w skardze). Organ winien dokonać odpowiedniego ustalenia okoliczności wskazanych jako podstawa wszczęcia postępowania co do zwrotu, a w razie potwierdzenia ich zasadności, ustalenia kwoty wydatków niekwalifikowalnych, a co za tym idzie określenia kwoty zwrotu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu przyszłej decyzji, spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Inwestycji i Rozwoju dostosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł jak w wyroku. Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do kosztów tych zalicza się między innymi koszty sądowe, w tym wpis, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę skarżącą, o czym stanowi art. 205 § 1 i § 2 p.p.s.a. Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 38 859 zł, stanowiącą sumę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego (23 842 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika - radcy prawnego (15 000 zł), jak też zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).