V SA/Wa 3317/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na upomnienie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 1 września 2025 r. nr OPL/2024/250666 w przedmiocie wezwania do uregulowania opłaty za niespełnienie obowiązku ubezpieczenia OC postanawia odrzucić skargę. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (dalej "UFG") pismem z 27 września 2024 r. nr OPL/2024/250666 poinformował [...] (dalej "Skarżąca"), że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 2 września 2024 r. nie zidentyfikował w ogólnopolskiej bazie polis komunikacyjnych – Ośrodek Informacji UFG, umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych, przypisanej do pojazdu marki KIA o numerze rejestracyjnym [...] w okresie 01.01.2024 r. – 15.08.2024 r. W związku z powyższym wezwano Skarżącą o przesłanie do UFG stosownych dokumentów, potwierdzających spełnienie ustawowego obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC lub jego nieistnienie. Jednocześnie w przypadku niespełnienia ww. obowiązku ubezpieczenia wezwano Skarżącą do uiszczenia opłaty w kwocie 8 480,00 zł, w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej pisma. Następnie UFG, w odpowiedzi na wątpliwości Skarżącej z 5 listopada 2024 r., potwierdził zasadność i wymagalność nałożonej opłaty, o czym poinformował pismem z 12 lutego 2025 r. W piśmie z 8 kwietnia 2025 r. skierowanym do UFG Skarżąca wskazała, że konieczne jest potraktowanie sprawy jako sprawy administracyjnej, gdyż jest to jedyna droga do jej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na powyższe pismo Skarżącej, UFG pismem z 10 lipca 2025 r. wyjaśnił Skarżącej podstawy prawne swojego działania oraz zasady zawierania i rozwiązywania umowy ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych oraz stwierdził, że na obecnym etapie nie ma podstaw do anulowania dochodzonej opłaty. Zwrócono się jednocześnie o uiszczenie należności zgodnie z otrzymanym wezwaniem. Upomnieniem z 1 września 2025 r. nr OPL/2024/250666 UFG, na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 132, dalej "u.p.e.a."), wezwał Skarżącą do uregulowania zaległości. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe upomnienie UFG z 1 września 2025 r. dotyczące jej sprawy nr OPL/2024/250666. W odpowiedzi na skargę UFG wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Każde merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest dokonaniem przez Sąd oceny czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest bowiem pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), jak również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Skarżąca uczyniła przedmiotem swojej skargi upomnienie UFG z 1 września 2025 r. nr OPL/2024/250666, wzywające Skarżącą do uregulowania opłaty za niespełnienie obowiązku ubezpieczenia OC. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone upomnienie nie jest decyzją, postanowieniem, interpretacją przepisów prawa podatkowego, opinią, aktem prawa miejscowego, aktem organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej ani aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-7 p.p.s.a. Sprawa nie dotyczy też bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a.). Zaskarżone upomnienie nie stanowi również aktu ani czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżone upomnienie zostało wydane na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. i stanowi część procedury egzekucyjnej warunkującej prawidłowe wszczęcie egzekucji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2023 r. II GSK 511/22, celem art. 15 § 1 u.p.e.a. jest dobrowolne wykonanie obowiązku. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego, czyli przymusowego wydobycia długu, możliwe jest dopiero po przesłaniu dłużnikowi upomnienia. Doręczenie upomnienia ma charakter informacyjny przypominający o powinności spełnienia zobowiązania, natomiast nie stanowi stricte działania egzekucyjnego. Upomnienie jest zatem dokumentem urzędowym, którego przesłanie do zobowiązanego poprzedza wszczęcie egzekucji administracyjnej. Jego treść przypomina o powinności wykonania obowiązku, będąc realizacją zasady zagrożenia, której celem jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego już obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania. Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. Upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., nie ma zatem charakteru władczego. Jest czynnością wierzyciela skierowaną do zobowiązanego, zawierającą informację o możliwości dobrowolnego wykonania przez niego zobowiązania. Upomnienie wysłane w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. nie kreuje i nie rozstrzyga o uprawnienia ani obowiązkach strony wynikających z przepisów prawa. Przypomina o obowiązku świadczenia pieniężnego, które wynika z innej podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, tj. np. z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 u.p.e.a.) albo też z dokumentów wymienionych w art. 3a u.p.e.a. Reasumując, skarga na upomnienie w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. nie należy do właściwości sądów administracyjnych. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Kończąc Sąd wskazuje również, że opłata za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej (OC) posiadaczy pojazdów mechanicznych została uregulowany w art. 88 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz.U. z 2025 r., poz. 367). Zgodnie z art. 88 ust. 1 ww. ustawy osoba, która nie spełniła obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego, zgodnie z warunkami tego ubezpieczenia określonymi w ustawie, jest obowiązana wnieść opłatę. Do przeprowadzania kontroli spełnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia OC uprawniony jest Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, zgodnie z art. 84 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a) ww. ustawy. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że kognicji sądów administracyjnych podlega m.in.: 1) wezwanie przez UFG do uiszczenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego, 2) decyzja UFG w przedmiocie umorzenia wspomnianej opłaty w całości lub w części albo udzielenia ulgi w jej spłacie, jak też 3) postanowienia wydane przez organy UFG w postępowaniu egzekucyjnym w administracji związane z dochodzeniem wspomnianej opłaty (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 marca 2025 r. o sygn. akt II GSK 2852/24 i z 26 sierpnia 2025 r. o sygn. akt II GSK 933/25). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji postanowienia.