V SA/Wa 3346/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia i rozłożenia na raty należności z tytułu kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z [...] listopada 2014 r. skarżący D. W. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o umorzenie w całości lub częściowe umorzenie i rozłożenie na raty kary pieniężnej w kwocie 3.000,00 zł nałożonej na zobowiązanego decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2014 r. (nr [...]) oraz utrzymującą ją w mocy decyzją z [...] września 2014 r. (nr [...]) za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając swój wniosek skarżący wskazał, iż przejazd był incydentalny, firma, w której jest zatrudniony jako kierowca nie świadczy usług transportowych. Wyjaśnił, iż wysokość nałożonej kary jest bardzo dotkliwa z uwagi na wysokość otrzymywanego wynagrodzenia, które wynosi 1.400 zł netto/mc. Decyzją z [...] marca 2015r. znak [...] organ odmówił umorzenia w całości lub częściowego umorzenia należności z tytułu nałożonej kary oraz odmówił rozłożenia na raty pozostałej do zapłaty kwoty należności z tytułu nałożonej kary. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując jednocześnie, iż decyzje w sprawie zastosowania ulgi, o którą zwrócił się skarżący wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice wyznacza interes społeczny i słuszny interes obywateli. Określając motywy rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności, organ ma na względzie interes Skarbu Państwa w zestawieniu z interesem strony i jej sytuacją majątkową. Na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów w ocenie organu nie zaistniały podstawy do zastosowania wnioskowanej ulgi. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że podniesione przez wnioskodawcę okoliczności nie mogą stanowić podstawy do umorzenia kary nałożonej za wykonanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Uzasadniając decyzję organ wskazał ponadto, iż z przedstawionych dokumentów nie wynika, aby w rozpatrywanej sprawie zaistniały niezależne od strony nadzwyczajne przypadki uniemożliwiające stronie realizacje obowiązku uregulowania należności wobec Skarbu Państwa, chociażby w formie ratalnej. Organ wskazał ponadto, iż ustalenia stanu faktycznego poczynione na podstawie zebranego materiału dowodowego mogłyby stanowić podstawę ewentualnego rozłożenia należności na raty. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, wnioskiem z 8 kwietnia 2015r. D. W. zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że obecna sytuacja finansowa w jakiej się znajduje jest bardzo trudna. Zaznaczył, iż z końcem lutego 2015 r. utracił pracę i w związku z tym jedyne źródło utrzymania. Po ponownym przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, organ dokonał ponownej oceny ustalonego stanu faktycznego, w kontekście przesłanek umorzenia, wskazanych w ustawie o finansach publicznych i decyzją z [...] lipca 2015 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu organ szczegółowo wyjaśnił kwestie związane ze stosowaniem ulg przewidzianych w ustawie o finansach publicznych oraz odniósł ustawowe przesłanki warunkujące zastosowanie ulg, do okoliczności sprawy - ustalonych na podstawie zebranego materiału dowodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o umorzenie w całości lub w części nałożonej kary lub rozłożenie jej na raty. Jak wyjaśnił w treści skargi jego sytuacja finansowa jest bardzo trudna, ponieważ jest osobą bezrobotną i nie posiada żadnych oszczędności. Zaznaczył, że prowadzi gospodarstwo domowe wraz z niepracującą małżonką i 96-letnią babcią otrzymującą świadczenie emerytalne w wysokości 1.220,47 zł, które w całości przeznaczone jest na jej potrzeby. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada czy postępowanie w wyniku którego wydany został zaskarżony akt, dokonana czynność, przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami je regulującymi oraz czy ustalenia faktyczne mają oparcie w zebranym w sprawie materiale i czy ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję przepisu powołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie istotę sporu pomiędzy skarżącym a organem administracji stanowi odmowa umorzenia kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych nałożonych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wobec tak sformułowanego żądania strony zastosowanie w sprawie miał art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w myśl którego właściwy organ może - na wniosek zobowiązanego - udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Z kolei z art. 60 pkt 7 tej ustawy wynika, że środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Zgodnie z art. 55 ustawy o finansach publicznych należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. W myśl art. 56 ust. 1 tej ustawy należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości, m.in. jeżeli: zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne (pkt 3); zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny (pkt 5). Z art. 64 ust. 1 i art. 55 i 56 ustawy o finansach publicznych wynika, że decyzje wydawane na podstawie tych przepisów mają charakter decyzji uznaniowych. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Oczywistym przy tym jest, że wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. W szczególności, gdy decyzja jest dla strony niekorzystna, organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący wyjaśnić przyczyny i przebieg przeprowadzonego rozumowania. W ramach uznania administracyjnego, organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, co oznacza, że może – w przypadku stwierdzenia przesłanki – uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie to nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. W świetle art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. To zaś oznacza, że orzekając o umorzeniu należności, organ za podstawę rozstrzygnięcia może mieć albo przesłankę ważnego interesu dłużnika, albo przesłankę interesu publicznego, albo obie te przesłanki łącznie. Nie oznacza to natomiast, że organy zobowiązane są do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem ważnego interesu strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny, przez który często organy zdają się rozumieć interes budżetu państwa (por. "Ordynacja podatkowa. Komentarz", Wyd. Praw. Lexis Nexis, S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, str. 319). Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron – interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 182/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes strony. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, publ. OSNCP 1994/9/181). W ocenie GDDKiA, wniosek strony został oparty na niemożliwości uiszczenia kary z powodu trudnej sytuacji materialnej jednak przedstawiona dokumentacja nie potwierdza aby wnioskodawca znajdował się w trudnej sytuacji finansowej. , mimo wykazanej trudnej sytuacji życiowej nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż umorzenie należności naruszałoby interes publiczny ze względu na charakter należności i uszczuplenie dochodów budżetu państwa. Takie stanowisko organu w świetle tego co wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny nie zasługuje na aprobatę. Przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. art. 55, art. 56 ust. 1 pkt 5 i, art. 57 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, nie wykluczają możliwości umorzenia lub rozłożenia na raty należności pochodzących z niezapłaconych kar. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, że skarżący wraz z małżonką są w chwili obecnej osobami bezrobotnymi, które prowadzą gospodarstwo domowe wraz z 96-letnia babcią skarżącego, która jest osobą wymagającą stałej, kosztownej opieki. Zdaniem Sądu, wskazuje to jednoznacznie, że potrzeby życiowe rodziny skarżącego zaspokajane są poniżej poziomu minimum socjalnego, czego organ nie uwzględnił. Należy przypomnieć, że skarżący i jego małżonka mieszkają w małej miejscowości, gdzie rynek pracy jest ograniczony. Sąd zwraca także uwagę, że brak interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem kary pieniężnej nie został w sprawie w sposób dostateczny wykazany. W ocenie Sądu, interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego i jego rodzinę, pozbawionych możliwości zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb życiowych, do innej formy pomocy państwa, powodującej również konieczność korzystania z publicznych środków finansowych, niewątpliwie nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje wprost, że sytuacja finansowa rodziny skarżącego jest bardzo trudna i uzasadnia stwierdzenie, że spłata zadłużenia pociągnęłaby za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przyjęcie stanowiska, że "interes publiczny" ma wyższą rangę niż "ważny interes dłużnika" oznacza, że norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, wobec bezustannie niezadowalającego stanu finansów publicznych nie znalazłaby w praktyce w ogóle zastosowania. Takie rozumowanie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawnej (zob. wyrok NSA z 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 - publikowane w internetowej bazie orzeczeń NSA: www.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, zabrakło szczegółowego rozważenia i indywidualnego podejścia do szczególnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego z punktu widzenia skutków dla zobowiązanego i jego rodziny, co oznacza, że zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania, lecz nosi cechy dowolności. Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści i tym samym krzywdzącej skarżącego, czym dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy - mając na uwadze wskazania Sądu - winien rozważyć, czy w stosunku do skarżącego zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie kary pieniężnej. Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, organ ponownie badając sprawę winien poddać wnikliwej analizie sytuację życiową i materialną wnioskodawcy oraz jego rodziny, ze szczególnym uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji oraz uwzględniając obciążenia wynikające z innych tytułów. Na tej dopiero podstawie, organ będzie mógł sformułować realną i racjonalną ocenę dotyczącą obecnej i przyszłej sytuacji finansowej skarżącego i jego rodziny oraz perspektyw uzyskania dochodów na poziomie umożliwiającym zapłatę kary pieniężnej. Ocena ta winna uwzględniać indywidualną, obiektywnie trudną sytuację zobowiązanego. W przypadku zaistnienia jakichkolwiek wątpliwości co do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, organ ma obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiałów i dowodów w sprawie. Należy też pamiętać, że wniosek może zawsze zostać uwzględniony częściowo i ulga zastosowana do części zobowiązania. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.