V SA/Wa 337/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Marek Krawczak, , po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Warszawie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym; uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] listopada 2018 r. Prezydent [...] wystawił w dniu [...].03.2018 r. wobec R. J. tytuł wykonawczy nr [...] na kwotę 61,60 zł, obejmującą kwotę należności pieniężnej 50 zł oraz koszty upomnienia — 11,60 zł. Podstawą wystawienia tytułu było nieuiszczenie przez skarżącego opłaty dodatkowej za nieopłacone parkowanie pojazdem o nr rej. [...] w strefie płatnego parkowania w dniu 26.11.2015 r. Pismem z dnia 30.08.2018 r. Prezydent [...]zawiadomił [...] w którym skarżący posiada rachunek bankowy, o zajęciu wierzytelności pieniężnej. W dniu 10.09.2018 r. organ powiadomił skarżącego o dokonaniu ww. czynności egzekucyjnej, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego. R. J. złożył zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji. Podniósł zarzuty co do prawidłowości wystawienia tytułu egzekucyjnego, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 27 par. 1 pkt 3, 5, 6, 7 u.p.e.a poprzez nie wskazanie w tytule podlegającego egzekucji obowiązku, podstawy prawnej tego obowiązku oraz stwierdzenia, że jest on wymagalny, brak podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa, nie wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, nie wskazanie daty wystawienia tytułu, podpisu, imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Ponadto zgłosił zarzut określenia przez wierzyciela "egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, będącego podstawą wystawionego tytułu wykonawczego, o czym mowa w art. 33 par. 1 pkt 3 u.p.e.a. oraz wykonania lub nieistnienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, o czym mowa w art. 33 par. 1 pkt 1 u.p.e.a. W piśmie z dnia 22.10.2018 r., Zarząd Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta [...] przedstawił stanowisko wierzyciela, zgodnie z którym zarzuty Zobowiązanego nie zasługują na uwzględnienie. Postanowieniem z dnia [...] 11.2018r., znak: [...] Prezydent [...]postanowił uznać za nieuzasadnione zarzuty strony. Ww. postanowienie organu egzekucyjnego z dnia [...] 11.2018r. zostało zaskarżone zażaleniem. W zażaleniu R. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący wskazuje, że jest ono "niedopuszczalne z powodu: 1. Niedopuszczalności drogi egzekucji w przypadku jej zbiegu z egzekucją komornicza w postępowaniu cywilnym 2. Niedopuszczalności postanowienia z dnia [...] listopada 2018r.podważającego zarzut nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie podnosząc m.inn, że stosownie do art. 33 par. 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 par. 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Zarzuty zgłoszone przez Zobowiązanego w przedmiotowej sprawie dotyczą wykonania lub nieistnienia obowiązku, określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 par. 1 pkt 3, 5, 6, 7 u.p.e.a. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych z dnia 21.03.1985 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1). Obowiązującą w dacie wystąpienia zdarzenia uchwałą nr [...] Rady [...]z dnia [...].06.2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2008 r., nr 138, poz. 4868 ze zm.) określono wysokości i rodzaje opłat za postój w strefie dla poszczególnych grup użytkowników pojazdów. Każdorazowy postój bez wniesionej opłaty lub ważnego abonamentu postojowego obliguje właściciela (użytkownika) pojazdu do uiszczenia opłaty dodatkowej (art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych), która zgodnie z powołaną wyżej uchwałą wynosi 50 zł. Zgodnie z art. 40d ustawy o drogach publicznych, opłaty określone m.in. w art, 13f ust. 1, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja opłaty dodatkowej następuje więc w trybie u.p.e.a. Mając na uwadze treść w. przepisów zarzut określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia nie może zostać uwzględniony. W ocenie Kolegium bezsporny jest fakt, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej po stronie Zobowiązanego powstał. Pojazd samochodowy o nr rej. [...]– we wskazanym w tytule wykonawczym nr [...] czasie tj. w dniu 26.11.2015 r. znajdował się w obszarze strefy płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu w W., bez uprzedniego uiszczenia przez korzystającego z drogi publicznej wymaganej opłaty. Powyższe stanowiło podstawę wystawienia względem właściciela pojazdu upomnienia i późniejszego prowadzenia egzekucji w celu przymusowego ściągnięcia wymaganej należności. Zgodnie z art. 13b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, opłatę za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania pobiera się od korzystającego z drogi publicznej wyłącznie za postój w odpowiednio wyznaczonym do tego miejscu, a nie na obszarze całej strefy płatnego parkowania (por. uchwała NSA z dnia 09.10.2017 r., sygn. akt II GPS 2/17). Rada [...]w załączniku nr 1 do uchwały z dnia 26.06.2018 r. [...] określa granice obszaru obejmującego strefę płatnego parkowania. Strefa ta, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 03.07.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003 r., nr 220, poz. 2181 ze zm.) została oznaczona znakami drogowymi D-44 "strefa płatnego parkowania". Znaki D-44 zostały umieszczone na wszystkich ulicach doprowadzających ruch do obszaru, na którym ustalona została strefa płatnego parkowania. Miejsca postojowe natomiast, w konstrukcyjnie wyznaczonej zatoce postojowej w pasie drogowym ul. [...] zostały oznaczone znakiem pionowym D- 18 "parking" z napisem "płatny" z umieszczoną tabliczką T-30b oznaczającą postój prostopadle do krawężnika. Zatoki postojowe od jezdni oddziela krawężnik tworzący wyraźną linię. Brak poziomego oznaczenia miejsc postojowych nie ma decydującego znaczenia dla konieczności uiszczenia opłaty za parking. Jak wskazał NSA w uchwale z dnia 09.10.2017 r., sygn. akt II GPS 2/17, miejsca płatnego postoju wyznaczone w strefie płatnego parkowania to, co do zasady, miejsca podwójnie oznakowane: znakami pionowymi D-18 i znakami poziomymi typu P-18. Niemniej jednak to znaki pionowe informują o sposobie korzystania z drogi i dlatego tym znakom, co trzeba podkreślić, należałoby przypisać rolę decydującą w wyznaczeniu miejsca płatnego postoju. Wbrew twierdzeniom Zobowiązanego miejsca płatnego postoju były wyznaczone, co obligowało Zobowiązanego do uiszczenia opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Poza tym znaki dotyczące strefy płatnego parkowania i miejsc postojowych w tej strefie mają charakter znaków informacyjnych (art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym). Nie kreują one zatem obowiązku uiszczenia opłaty za postój w miejscach wyznaczonych tymi znakami, lecz informują, że w tych miejscach taki obowiązek istnieje z mocy prawa. Stosownie do przepisu art. 27 par. 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera: 1) oznaczenie wierzyciela; 1a) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz.U. poz. 868 oraz z 2018 r. poz. 107 i 650); 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także NIP lub numeru PESEL, jeżeli zobowiązany taki numer posiada; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej – także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela; 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych; 12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku; 13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1a; 14) datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 par. 1 pkt 8 lit. g. Organ wyjaśnia odnosząc się do zarzutu zobowiązanego dotyczącego niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 par. 1 pkt 3 i 6 u.p.e.a., że w omawianym tytule wierzyciel prawidłowo wskazał akt normatywny i podstawę prawną obowiązku, jak również rodzaj dochodzonej należności pieniężnej. Nie został naruszony także przepis art. 27 par. 1 pkt 5 u.p.e.a. - poz. 7 w części E pozostaje niewypełniona gdyż należność z tytułu opłaty dodatkowej nie korzysta z prawa pierwszeństwa. Tytuł wykonawczy nr [...] zawiera też wszystkie elementy wymagane przepisem art. 27 par. 1 pkt 7 u.p.e.a , a mianowicie datę wystawienia tytułu - [...].03.2018 r. oraz podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Zdaniem organu wobec powyższego argumenty zawarte w zażaleniu nie mogą podważyć prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę na wyżej opisane postanowienie wywiódł R. J. wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił organowi naruszenie art. 13b ust. 1 w zw. art. 13b ust. 6 pkt 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że w W. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania mimo niewyznaczenia zgodnie z przepisami prawa miejsc, w których można pobierać opłatę. W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżący przytoczył szereg argumentów, które w jego ocenie przemawiają za słusznością stanowiska, które wyraził. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Na obecnym etapie postępowania w sprawie skargę należało uznać za zasadną. Brak jest bowiem dostatecznych argumentów przemawiających za tym, że obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego z dnia 26 marca 2018r. wystawionego wobec Skarżącego de iure istniał (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.). W toku postępowania należało będzie wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, czy pozostawienie przez Skarżącego pojazdu w dniu [...] listopada 2015r. w spornym miejscu t.j. na ul. [...] w W. wiązało się z koniecznością uiszczenia opłaty za parkowanie. Postawienie znaku D-44 na wszystkich ulicach doprowadzających ruch do obszaru, na którym ustalona została strefa płatnego parkowania było niewystarczające, tym bardziej, iż nie jest do końca jasne, czy w miejscu pozostawienia przez Skarżącego pojazdu były poziome oznaczenia miejsc postojowych, czy też jakiekolwiek wymagane inne oznaczenia wskazujące, iż znajdowało się tam wyznaczone miejsce przeznaczone do parkowania. Kwestia ta będzie wymagała jednoznacznego wyjaśnienia, aczkolwiek w odpowiedzi na skargę, która nie jest przedmiotem oceny sądu, organ zdaje się sugerować, iż takiego oznaczenia nie było. Sąd podkreśla jednocześnie, iż całkowicie błędne jest odwoływanie się przez organ do Uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] oraz załącznika nr 1 do tej uchwały, albowiem sprawa dotyczy parkowania Skarżącego w dniu [...] listopada 2015r., a więc wówczas, gdy ww. Uchwała jeszcze nie obowiązywała. W tym miejscu nie od rzeczy będzie przypomnienie, że art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określa ogólną regułę, zgodnie z którą postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania jest płatny. Powyższa zasada została doprecyzowana w art. 13b ust. 1 ww. ustawy. W myśl tego przepisu opłatę pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Należy niewątpliwie przyjąć, iż powołane przepisy nakładają na osoby korzystające z dróg publicznych obowiązek ponoszenia określonej daniny pieniężnej w związku z parkowaniem pojazdów, w obrębie (w obszarze) drogi publicznej, ale według jedynie ściśle określonych reguł, tj. po pierwsze na wyznaczonym przestrzennie obszarze, zaś po drugie – w ramach tego obszaru (przestrzeni) wyłącznie na wskazanych miejscach, we wskazanych dniach roboczych, we wskazanych godzinach lub przez całą dobę. W sprawie niniejszej istotne było rozumienie użytego w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych określenia "wyznaczone miejsce". W powszechnym rozumieniu wyrażenie "wyznaczyć" oznacza "wytyczyć coś, określić granice, bieg czegoś za pomocą linii, znaków" (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 1994). Wyznaczone miejsce jest to więc wydzielona za pomocą linii bądź znaków powierzchnia określonego terenu. Wyrażenie " wyznaczone miejsce" użyte w przepisie art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych oznacza zatem wyznaczone za pomocą linii bądź znaków odpowiednie stanowisko przeznaczone na postój pojazdów samochodowych. Odczytując treść art. 13b ust. 1 ww. ustawy analizowanego zwrotu nie można pomijać. Stanowiłoby to bowiem dokonywanie wykładni tekstu prawnego wbrew zakazowi per non est – czyli w taki sposób, że pewien jego fragment uznany został za zbędny, a więc niezawierający treści normatywnej. Wprowadzając powyższy zapis do przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca postanowił, że opłata za postój w strefie płatnego parkowania może być pobierana wówczas, gdy postój pojazdu samochodowego realizowany jest w miejscu wyznaczonym do parkowania. Przyjąć przy tym należy, że postój pojazdu mieści się w zakresie treściowym parkowanie pojazdu (por. wyrok TK z 27 stycznia 2004 r., P9/03). Tym samym wyłączona jest możliwość pobierania opłaty za postój w innym niż wyznaczone miejsce. Nie jest przy tym dopuszczalne uznanie za wyznaczone miejsce terenu całej strefy płatnego parkowania. Gdyby bowiem przyjąć, że taka możliwość istnieje, to wówczas analizowany przepis powinien mieć brzmienie "Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo". Skoro jednak ustawodawca zawarł w przepisie zwrot "w wyznaczonym miejscu", to należy mu nadać określoną treść normatywną, a nie pomijać w procesie wykładni. Powyższe rozumienie przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych prezentowane jest również w piśmiennictwie. W komentarzu do art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych (R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, ABC 2012) wyrażono pogląd, iż opłatę za parkowanie w strefie płatnej można pobierać tylko w wyznaczonym miejscu, w określonych godzinach lub całodobowo, lecz wyłącznie w określone dni robocze, a nie w niedziele i święta. Również zmiany w przepisach wykonawczych, wprowadzające z 14 lutego 2014 r. obowiązek wyznaczania miejsc dla postoju pojazdu samochodowego określonymi znakami pionowymi i poziomymi, potwierdzają prezentowany kierunek wykładni. Wprawdzie rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 22 września 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, czyli jest aktem wykonawczym do innej ustawy, ale niewątpliwie przepisy ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo o ruchu drogowym należą do tej części systemu prawa, która jest związana z materią organizacji ruchu drogowego. Celem tych zmian jest niewątpliwie uporządkowanie ładu w strefie płatnego parkowania, tak aby nie było jakiejkolwiek niepewności za parkowanie w jakim miejscu organ jest uprawniony pobierać opłaty. Wprowadzone zmiany usunęły, w ocenie sądu wszelkie mogące powstawać wątpliwości interpretacyjne. Mając na uwadze powyższe, sąd uznał za konieczne uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta [...]z dnia [...] listopada 2018r. Rozpoznając sprawę ponownie organy wezmą pod uwagę powyższe. Podstawą rozstrzygnięcia sądu jest art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.