V SA/Wa 338/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) grudnia 2016 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" oddala skargę. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "Dyrektor Oddziału" lub "organ I instancji"), decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] przyznał J. K. (dalej: "strona", "skarżący" lub "beneficjent") pomoc finansową z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" w wysokości [...] zł z zastrzeżeniem dopełnienia warunków. W pkt 4 lit. d oraz pkt 5 lit. b pouczenia decyzji strona została zobowiązana do zrealizowania założeń biznes-planu w terminie nie dłuższym niż 5 lat od dnia wypłaty pomocy, a w szczególności prowadzenia gospodarstwa zgodnie z określoną strukturą produkcji rolnej, wydatkowania 70% pomocy na inwestycje określone w biznes-planie w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, a także do przedłożenia w Agencji potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopii faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Pomoc została wypłacona stronie w dniu [...] października 2012 r. Pismem z dnia 24 stycznia 2013 r. Dyrektor Oddziału poinformował stronę m.in. o terminie złożenia ww. dokumentów, tj. do dnia 26 października 2015 r. oraz pouczył o konsekwencjach za uchybienie temu obowiązkowi. Strona pismem z 17 lipca 2015 r. wniosła prośbę o zmianę założeń biznesplanu, polegającą na zakupie pługu obrotowego, ładowacza czołowego oraz agregatu uprawowo – siewnego o wartości 67.650,00 zł. Dyrektor Oddziału pismem z 18 sierpnia 2015 r. zaakceptował powyższą zmianę założeń biznesplanu. Pismem z 28 sierpnia 2015 r. Dyrektor Oddziału wezwał stronę do złożenia uzupełnień w zakresie przedłożenia m.in.: potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopii faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Pismo to zawierało pouczenie, że dokumenty potwierdzające wydatki w ramach inwestycji zrealizowanych zgodnie z założeniami biznesplanu należy złożyć w terminie 21 dni od daty otrzymania wezwania, lecz nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do dnia 26 października 2015 r. Jednocześnie strona została pouczona o konsekwencjach niezłożenia wymaganego dokumentu w terminie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona przesłała w wymaganym terminie - za pismem z 8 września 2015 r. kopie 3 faktur VAT nr [...] oraz potwierdzeń przelewów. Pismem z 9 grudnia 2015 r. Dyrektor Oddziału wezwał stronę do złożenia uzupełnień w zakresie dotyczącym dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków na inwestycje zgodnie z złożeniami Planu Rozwoju Gospodarstwa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", tj. poprawnie wypełnionego, aktualnego formularza WDPK- 1/144 "Wykaz dokumentów przekazanych przez Beneficjenta pomocy potwierdzających poniesione koszty zgodne z założeniami Planu Rozwoju Gospodarstwa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom"’’, umowy pożyczki [...], kopi i oryginałów faktur VAT nr [...], w celu ich potwierdzenia za zgodność z oryginałem i ostemplowania pieczęcią "Przedstawiono do rozliczenia inwestycji w działaniu Ułatwianie startu młodym rolnikom" PROW na lata 2007- 2013"’’. W odpowiedzi na ww. wezwanie strona przy piśmie z 21 grudnia 2015 r. przekazała dokumenty w formie oryginałów i kopii: faktury VAT ([...]), potwierdzenia przelewów, oryginał umowy pożyczki [...], formularz WDPK - 1/144. W oparciu o dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, Dyrektor Oddziału stwierdził, że maszyny przedstawione do rozliczenia inwestycji w działaniu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (faktury VAT [...]), były również finansowane w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" na podstawie umowa nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. - w wysokości 60% od kwoty netto. Następnie zawiadomieniem nr [...] z 18 stycznia 2016 r. Dyrektor Oddziału poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ,,Ułatwiania startu młodym rolnikom’’ Strona w piśmie z 25 stycznia 2016 r. wyjaśniła, że nie była świadoma, że jest zobowiązana pomniejszyć rozliczenie inwestycji z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" o podatek VAT i zwrot środków z tytułu działania "Modernizacja gospodarstw rolnych". Strona przedłożyła Fakturę VAT z [...] maja 2015 r. na zakup ciągnika rolniczego (objętego również umową pożyczki nr [...] z dnia [...] r.) i jednocześnie wniosła o zmianę założeń biznesplanu i włączenie do rozliczenia premii w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" zakupionego ciągnika. Dyrektor Oddziału decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] nie wyraził zgody na zmianę założeń biznesplanu. W wyniku rozpoznania odwołania Prezes ARiMR decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Dyrektora Oddziału. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Dyrektor Oddziału ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom. W podstawie prawnej powołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postepowania administracyjnego (aktualnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: ,,k.p.a.’’) oraz art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (aktualnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2137 ze zm.; dalej: ,,ustawa o ARiMR’’) w związku z § 20 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ‘’Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (aktualnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1159; dalej: ,,rozporządzenie wykonawcze’’) oraz art. 28 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (aktualnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1856; dalej: ,,ustawa o wspieraniu rozwoju’’). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor Oddziału stwierdził, że strona nie wydatkowała, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy z tytułu działania ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. W następstwie rozpatrzenia odwołania strony, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ,,Prezes ARiMR’’ lub ,,organ odwoławczy’’) decyzją nr [...] z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Dyrektora Oddziału. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o ARiMR oraz rozporządzenia wykonawczego. Stwierdził, że maszyny przedstawione do rozliczenia w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (faktura VAT [...]), były finansowane również w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" - w oparciu o umowę pomocy nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Zgodnie z przedmiotową umową refundacji podlegało 60% kwoty netto, zatem do rozliczenia inwestycji zgodnej z założeniami biznesplanu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" można zakwalifikować jedynie 40 % kwoty netto oraz kwotę podatku Vat zakupu maszyn. Z przedstawionej dokumentacji wynika, że łączny koszt netto maszyn na podstawie powyższych faktur VAT, wyniósł 55 000,00 zł, z czego 40% które można zakwalifikować do rozliczenia premii wyniosło 22 000,00 zł. Do rozliczenia premii w ramach działania "Ułatwiania startu młodym rolnikom" można zakwalifikować również podatek VAT w kwocie 12 650,00 zł. Łącznie do rozliczenia zakwalifikowano 34 650,00 zł, co nie stanowi o wydatkowaniu co najmniej 70 % kwoty na inwestycje określone w biznesplanie (wymagane 52 500,00 zł). Odnosząc się do faktury VAT z dnia [...] maja 2015 r. na zakup ciągnika rolniczego przestawioną przez stronę przy piśmie z dnia 25 stycznia 2016 r. (tj. po terminie na wydatkowanie co najmniej 70 % kwoty otrzymanej pomocy, który upływał w dniu 26 października 2015 r.) Prezes ARiMR stwierdził, że nie mogła zostać zaakceptowana przez organ I instancji, bowiem zgoda w przedmiotowym zakresie naruszałaby § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego. Wobec powyższego, Prezes ARiMR uznał, iż skarżący nie dopełnił warunku wskazanego w przepisie § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego i w terminie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do dnia 26 października 2015 r. nie wydatkowała 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Zaistniały zatem przesłanki do zastosowania § 20 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, nakazującego zwrot 100% kwoty pomocy wypłaconej beneficjentowi. W ocenie Prezesa ARiMR w sprawie nie wystąpiły kategorie siły wyższej lub nadzwyczajne przypadki uprawniające organy do odstąpienia od wymagania częściowego lub pełnego zwrotu pomocy – określone w art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW) (Dz. UE. L. 368. 15; dalej: ,,rozporządzenie nr 1974/2006’’) oraz przewidziane w § 22 rozporządzenia wykonawczego. W skardze na powyższą decyzję strona podniosła zarzut dotyczący naruszenia: 1. § 21 rozporządzenia wykonawczego poprzez dokonanie takiej wykładni tego przepisu, że nie zostały spełnione przesłanki wynikające z w/w przepisu umożliwiające wystąpienie z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu oraz uzyskanie zgody na zmianę biznesplanu; 2. § 18 rozporządzenia wykonawczego poprzez dokonanie takiej wykładni tego przepisu, że mając na względzie stan faktyczny w niniejszej sprawie polegający na tym, że skarżący dokonał wydatku w wysokości przekraczającej 70 % kwoty pomocy na inwestycje zgodne z Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, organy uznały, że skarżący nie spełnił wymagań wynikających z w/w przepisu; 3. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 8 k.p.a. poprzez naruszenie w ocenie skarżącego zasady prawdy obiektywnej i prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz.1066 j.t.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2016r., poz. 718 j.t. ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając zatem na uwadze ww. podstawy orzekania sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ. W rozpatrywanej sprawie skarżący, będący beneficjentem pomocy z tytułu działania ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’, powinien, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego, realizować do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy założenia biznesplanu, w szczególności wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% pomocy na inwestycje określone w biznesplanie, a także, na podstawie § 19 pkt 2 powyższego rozporządzenia, przedłożyć w Agencji potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopie faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do dnia 26 października 2015 r. W wymaganym terminie skarżący przedłożył m. in. kopie faktur VAT nr [...], dokumentujące poniesione wydatki w łącznej kwocie 67.650,00 zł na zakup maszyn zgodnie z założeniami biznesplanu (jego zmianami zaakceptowanymi przez Dyrektora Oddziału), jednakże wszystkie te maszyny, jak organ orzekając w niniejszej sprawie, były również finansowane w ramach działania ,,Modernizacja gospodarstw rolnych’’ - na podstawie umowy nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Zgodnie z tą umową refundacji podlegało 60 % kwoty wydatków netto - co oznacza, że do rozliczenia inwestycji zgodnej z założeniami biznesplanu w ramach działania ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ można było zakwalifikować jedynie 40% kwoty wydatków netto, tj. 22.000,00 zł (40% z 55.000,00 zł wydatków netto) oraz kwotę podatku VAT, tj. 12.650,00 zł (z trzech powyżej powołanych faktur VAT). W świetle bowiem § 18 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego jeżeli inwestycje określone w biznesplanie podlegały współfinansowaniu z innych środków publicznych, w szczególności w ramach działania ,,Modernizacja gospodarstw rolnych’’ do kwoty wydatkowanej przez beneficjenta nie wlicza się kwoty udzielonej z tych środków. Zatem łączna kwota możliwa do rozliczenia zakupów zrealizowanych przez skarżącego w ramach działania ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ wyniosła 34.650,00 zł co nie może potwierdzać jednak wydatkowania co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie, która wynosi 52.500,00 zł (70% z 75.000,00 zł). Brak wypełnienia warunku przewidzianego w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego, w zakresie wydatkowania, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% pomocy na inwestycje określone w biznesplanie, skutkuje zwrotem całości przyznanej pomocy. Określa to § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Stanowi on, że w przypadku niespełnienia warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b – zwrotowi podlega 100% kwoty pomocy. Prawidłowo zdaniem sądu Prezes ARiMR zastosowały powyższy przepis § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Słusznie też organ wskazał, że tylko zaistnienie nadzwyczajnych okoliczności, tzw. siły wyższej uprawnia do odstąpienia od żądania zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta. Słusznie też organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą takie przesłanki. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006: 1. Państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta: a) śmierć beneficjenta; b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania; d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa; e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich; f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza. 2. Przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Zgodnie z § 22 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, innymi, niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006, kategoriami siły wyższej lub wyjątkowymi okolicznościami, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany, są: 1) uniemożliwiające dalsze prowadzenie gospodarstwa zgodnie z założeniami biznesplanu: a) wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu zawarcia umowy, b) katastrofa naturalna powodująca trwałe uszkodzenie nieruchomości lub obiektów, c) wypadek lub awaria skutkująca zniszczeniem budynków, budowli lub innego mienia, d) wystąpienie organizmów kwarantannowych roślin, e) rozwiązanie umowy dzierżawy z przyczyn niezależnych od beneficjenta; Zdaniem sądu żadna z przedmiotowych przesłanek nie zaistniała w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niewyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu (naruszenia § 21 rozporządzenia wykonawczego) należy zauważyć, że kwestia ta wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy, wyznaczone przedmiotem zaskarżonej decyzji, tj. ustaleniem kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ,,Ułatwiania startu młodym rolnikom’’. Tym samym kwestia ta nie podlega kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie. Wniosek skarżącego o zmianę założeń biznesplanu i włączenie do rozliczenia premii w ramach działania ,,Ułatwianie startu młodym rolnikom’’ zakupu ciągnika rolniczego udokumentowanego fakturą VAT z [...] maja 2015 r. (zawarty w piśmie z 25 stycznia 2016 r.) został rozstrzygnięty negatywnie decyzją Dyrektora Oddziału z [...] marca 2016 r. nr [...]. W następstwie rozpatrzenia odwołania, Prezes ARiMR decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Dyrektora Oddziału. Decyzja Prezesa ARiMR zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2306/16 oddalił skargę. Niewyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu stało się zatem ostateczne i wiążące dla stron postępowania. W tej sytuacji organy nie miały podstaw do uwzględnienia powyższej faktury dotyczącej zakupu ciągnika rolniczego jako inwestycji określonej w biznesplanie działania ,,Ułatwiania startu młodym rolnikom’’. Poza tym, wobec ,,zakazu podwójnego finansowania’’, o czym była już mowa we wskazanym powyżej § 18 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego, nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego wskazujące na możliwość ,,połączenia’’ inwestycji z programu finansowanego przez ARiMR z tytułu modernizacji gospodarstw rolnych z inwestycjami z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom. Nieuzasadnione tym samym jest twierdzenie skarżącego o dokonaniu wydatków w wysokości przekraczającej 70 % kwoty pomocy na inwestycje zgodne z PROW na lata 2007 – 2013, a także o nierzetelnym prowadzeniu postępowania. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz nie stwierdzenia przez sąd innych podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.