V SA/Wa 3396/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu O. Ś. "[...] " S.A. z siedzibą w C. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw. Przedmiotem skargi złożonej przez O. spółka akcyjna z siedzibą w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Strona", "Wnioskodawca") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Organ") z dnia 20 kwietnia 2021 roku - znak sprawy: KZT.70.15.2021 o uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 stycznia 2021 r., znak PO.RZT.70.41m.2021/D/PH, stanowiącej o odmowie skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz odmowie zatwierdzenia nowej taryfy za zbiorowe w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin [...], [...], [...], [...], na okres 3 lat. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 20 października 2020 r. O. S.A. z siedzibą w [...] przedłożyła Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jako organowi regulacyjnemu, wniosek o skrócenie okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz zatwierdzenie nowej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin [...], [...], [...], [...] na okres 3 lat. Organ regulacyjny w dniu 20 stycznia 2021 r. wydał decyzję, znak PO.RZT.70.41m.2021/D/PH, odmawiającą skrócenia czasu obwiązywania taryfy. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że ujęte w taryfie koszty związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie stanowią zbiorowego odprowadzania ścieków i nie ma znaczenia, iż koszty te związane są z istnieniem autonomicznego systemu deszczowego na terenie oczyszczalni, a nie ze świadczeniem usług z terenu nieruchomości osób trzecich. Ponadto w ocenie organu Wnioskodawca nie wskazał sposobu finansowania planowanych inwestycji przedstawionych w wieloletnim planie inwestycyjnym. Od wskazanej decyzji Spółka odwołała się, pismem z dnia 10 lutego 2021 r. , zarzucając naruszenie: - art. 20 ust. 4 pkt. 1 u.z.z.w.o.ś. w zw. § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 472 z późn. zm.( zwane dalej "Rozporządzeniem") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że koszty odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z terenu nieruchomości Wnioskodawcy, na której znajduje się oczyszczalnia ścieków, nie stanowią kosztów eksploatacji i utrzymania ponoszonych w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, a tym samym nie mogą być podstawą ustalenia niezbędnych przychodów na okres obowiązywania taryf; - art. 20 ust. 4 pkt. 3 u.z.z.w.o.ś. w zw. § 7 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie oraz błędne uznanie, że Spółka nie może w ramach kosztów, o których mowa w §6 ust. 1 pkt. 1-6 uwzględnić kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych, ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 u.z.z.w.o.ś.; - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 27c ust. 1 oraz art. 20 ust. 4 pkt 3 u.z.z.w.o.ś. polegające na dokonaniu wybiórczej oceny materiału dowodowego zebranego w aktach postępowania oraz przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez dowolną ocenę przedłożonych dowodów i w efekcie uznanie, że Spółka nie wskazała źródeł finansowania inwestycji ujętych w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 u.z.z.w.o.ś.; - art. 24c ust. 3 w zw. z art. 24j ust. 1 u.z.z.w.o.ś. oraz art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niezawarcie przez organ w decyzji, wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz poprzez niewskazanie elementów projektu taryfy lub uzasadnienia wymagających poprawienia; - art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z art. 24c ust. 1 pkt. 1-2 u.z.z.w.o.ś. poprzez nie zawarcie w zaskarżonej decyzji przez organ pełnej podstawy prawnej, tj. niewskazanie w sposób precyzyjny naruszonych w ocenie organu przez Stronę przepisów prawa Spółka - w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. - wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji orzekającej o skróceniu czasu obowiązywania taryf oraz zatwierdzeniu taryf dla zbiorowego odprowadzania ścieków, lub w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r., znak KZT.70.15.2021 , Organ rozstrzygnął o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W treści uzasadnienia wskazano, że po przeanalizowaniu akt sprawy i zbadaniu treści wniesionego odwołania Prezes PGW Wody Polskie doszedł do przekonania, że wskazywane we wniosku okoliczności nie zostały wystarczająco zbadane w kontekście spełnienia przesłanek uzasadniających skrócenie obowiązującej taryfy. Organ I instancji, co prawda, wzywał Spółkę do złożenia wyjaśnień, jednak okoliczności mające uzasadnić wniosek, złożony w trybie art. 24j u.z.z.w.o.ś., zostały niewyjaśnione. Szczególnie również w kontekście użytego przez ustawodawcę określenia "zmiany warunków ekonomicznych prowadzenia działalności gospodarczej", mogącego stanowić podstawę do wnioskowania o wygaszenie uprzednio zatwierdzonej taryfy, które przy tym powinny być uznane za trudne bądź niemożliwe do przewidzenia na etapie rzetelnego planowania projektowania wniosku taryfowego złożonego w 2018 r. W przedmiotowej sprawie organ, prowadząc postępowanie, skupił się jedynie na szczegółowej analizie uzasadnienia projektu przyszłej taryfy oraz sprawdzeniu jej zgodności z obowiązującymi przepisami, natomiast pominął etap weryfikacji zaistniałych przesłanek uprawniających, zdaniem Wnioskodawcy, do wystąpienia z wnioskiem o skrócenie. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów postępowania. Z zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika, że Wnioskodawca został jednokrotnie wezwany do przedstawienia dodatkowych informacji. Odnosząc się do treści wezwania, wskazać należy, że zakres informacji, których oczekiwał organ, był zbyt ogólny by kompleksowo rozpoznać sprawę i w tym wypadku należałoby ponownie wezwać Spółkę do przekazania kolejnych informacji, dotyczących np. podjętych prób negocjacji cen energii oraz czy na wzrost kosztu zakupu energii wpływ ma tylko wzrost cen jednostkowych, czy także wzrosło zapotrzebowanie na energię elektryczną, dlaczego amortyzacja środków trwałych, która powinna być ujęta w obecnie obowiązującej taryfie, nie jest faktycznie tą taryfą objęta, w jakiej części wykonany został wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń oraz ile środków zostało wykorzystanych i ile zostało. Podnoszone w odwołaniu naruszenie art. 24c ust. 3 w zw. z 24j ust. 1 u.z.z.w.o.ś. oraz art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a.; a także art. 107 § 1 pkt. 4 k.p.a. w wz. z art. 24c ust. 1 pkt. 1-2 u.z.z.w.o.ś. Organ II instancji uznał za częściowo słuszne. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie uzasadnienie decyzji, przez wzgląd na braki materiału dowodowego, jest niepełne i nie odnosi się do całokształtu postępowania. Ponadto rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o niepełny materiał dowodowy, stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Natomiast w przypadku naruszenia art. 24c ust. 3 u.z.z.w.o.ś. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy, tj. w trybie art. 24j ust. 1 u.z.z.w.o.ś., przepisy art. 24b-24e i art. 24f ust. 1 u.z.z.w.o.ś. stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie przepisów nie oznacza ich stosowania wprost, a stosowanie z uwzględnieniem specyfiki danej regulacji zawartej w przepisie odsyłającym. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że przedsiębiorstwo nie jest zobowiązane do występowania z wnioskiem o skrócenie obowiązywania taryfy. Skoro zatem złożenie wniosku jest nieobowiązkowe, to również organ nie jest zobowiązany do nałożenia obowiązku przedłożenia poprawionego projektu taryfy. W zakresie zarzucanego naruszenia art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.o.ś. w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w uzasadnieniu decyzji podniesiono, że stanowisko odwołującego nie było prawidłowe. Organ II instancji zwrócił uwagę, iż rozważanie dotyczące niezbędnych przychodów na okres obowiązywania taryfy, należy zacząć od analizy art. 2 ust. 8 u.z.z.w.o.ś. Przepis ten stanowi zamknięty katalog substancji uznanych za ścieki. Wody opadowe lub roztopowe nie zostały zawarte w tym wyliczeniu, toteż nie stanowią zbiorowego odprowadzania ścieków, ponadto są unormowane w odrębnym akcie prawnym. Zgodnie z powyższym wody opadowe lub roztopowe nie powinny być ujmowane w pozycjach kosztowych ponoszonych przez przedsiębiorstwo, nawet jeśli powstają one na terenie wykorzystywanym na prowadzenie działalności przedsiębiorstwa. Wskazano, że Dyrektor RZGW w Poznaniu zatem słusznie odmówił skrócenia taryfy, wskazując na tę nieprawidłowość, jednakże argumentacja popierająca tę odmowę była zbyt ogólna, niepoparta obowiązującymi przepisami. Przedsiębiorstwo w tym zakresie powinno wskazać średnią ilość oczyszczanej wody opadowej lub roztopowej, a także wydzielić i odjąć koszt jej oczyszczania od kosztów eksploatacji i utrzymania ponoszonych w związku ze zbiorowym odprowadzaniem ścieków. Odnośnie kolejnej wskazanej w odwołaniu okoliczności odnoszącej się do kosztów wynikających z inwestycji modernizacyjno-rozwojowych ustalonych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, Organ II instancji nie podzielił w całości przedstawionej argumentacji. Prezes PGW Wody Polskie podniósł, że słusznie wprawdzie wskazano w odwołaniu, iż Spółka zobowiązana jest do ustalania przychodów na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji, ale koszty ustalane na kolejne trzy lata obowiązywania taryfy nie są tożsame z niemożliwymi do przewidzenia okolicznościami dającymi podstawę skrócenia obowiązującej taryfy. Ponadto organ ma prawo, a nawet obowiązek weryfikacji przedkładanych dokumentów, tym bardziej, że Wnioskodawca wniósł wniosek o skrócenie obecnie obowiązującej taryfy. Z informacji zawartych we wniosku wynikało, iż planowane inwestycje będą finansowane ze środków zewnętrznych UE, kredytów oraz środków własnych, natomiast w późniejszych wyjaśnieniach Wnioskodawcy finansowanie miało opierać się jedynie na funduszach własnych Spółki. Na podstawie art. 24c ust. 2 u.z.z.w.o.ś. organ analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej [...] pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W tym przypadku Dyrektor RZGW w Poznaniu, rozpatrując przyczyny skrócenia, słusznie wzywał do przedstawienia dodatkowych informacji, którymi był sposób finansowania inwestycji. Nie sposób się zgodzić z twierdzeniem, że "żądanie takie jest nierelewantne dla oceny projektu taryfy" ponieważ w przypadku finansowania inwestycji za pomocą zaciągniętych kredytów, koszty ich obsługi będą wliczane do niezbędnych przychodów, które Spółka musi osiągnąć, co za tym idzie zostaną nimi obciążeni odbiorcy usług. Organ zobowiązany do ochrony odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen jest umocowany do weryfikacji tychże informacji, by należycie wykonywać powierzone obowiązki, tym bardziej jeśli w toku postępowania dochodzi do przedstawienia rozbieżnych informacji. Odnosząc się do pisma pełnomocnika Spółki, w którym tenże podnosił, iż skierowane zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy nie spełnia wymogów formalnych, Prezes PGW Wody Polskie wskazał, że zawiadomienie spełnia przesłanki określone w art. 36 § 1 k.p.a. tj. podanie przyczyn zwłoki; wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; pouczenia strony o prawie do wniesienia ponaglenia, zatem zawiadomienie jest prawidłowe pod względem formalno-prawnym, gdyż zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. Organ skonkludował, że zaskarżona decyzja Organu I instancji zawiera uchybienia o charakterze procesowym, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy oraz narusza przepisy prawa materialnego w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W uzasadnieniu Decyzji wskazano przy tym na okoliczność, która miała decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez Organ II instancji. Podniesiono, że z uwagi na konstrukcję przepisu art. 24j u.z.z.w.z.o.ś. uznać należy, że procedowanie wniosku składanego w trybie przewidzianym tym przepisem winno mieć charakter etapowy. Zaznaczono wyraźnie, że w pierwszym etapie należy zbadać, czy okoliczności przedstawione przez przedsiębiorstwo we wniosku stanowią przypadek uzasadniający skrócenie dotychczasowej taryfy - pozytywna ocena tych okoliczności stanowi warunek niezbędny i konieczny do przeprowadzenia oceny, analizy i weryfikacji nowego wniosku taryfowego. Wskazano, że bez pozytywnej oceny wstępnej w zakresie przesłanek skrócenia dotychczasowej taryfy, nowy wniosek taryfowy nie może zostać zatwierdzony. Jednoznacznie zaznaczono, że Organ I instancji nie dokonał analizy zasadności wskazanych przez Spółkę przesłanek skrócenia obowiązującej taryfy, co stanowi o tym, że analiza nowego wniosku taryfowego na obecnym etapie jest przedwczesna i niezasadna. Wskazano w związku z powyższym, że analiza sprawy daje podstawy do uchylenia decyzji Organu I instancji, a błędy poczynione w postępowaniu w pierwszej instancji nie podlegają uzupełnieniu przez Prezesa PGW Wody Polskie jako organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., gdyż pozwala on jedynie na przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, natomiast w niniejszej sprawie zakres sprawy niezbędny do jej wyjaśnienia ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Strona skarżąca nie zgodziła się z wydaniem w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym wywiodła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od wskazanej decyzji Prezesa PGW Wody Polskie z dnia 20 kwietnia 2021 r. znak: KZT.70.15.2021. We wniesionym sprzeciwie decyzji organu II instancji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w niniejszej sprawie przyjęcie, że decyzja nr PO.RZT.70.41m.2020/D/PH Dyrektora RZGW w Poznaniu z dnia 11 lutego 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy w niniejszej sprawie organ powinien był wydać decyzję co do istoty sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu przedstawiono okoliczności mające świadczyć o zasadności podniesionego zarzutu, a nadto podniesiono, że błędna ocena okoliczności ustalonych w toku postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji wynika także z błędnej wykładni przez organ następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 20 ust. 4 pkt 1 u.z.z.w.z.o.ś w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia - poprzez przyjęcie, że koszty odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z terenu nieruchomości Skarżącej, na której znajduje się oczyszczalni ścieków, nie stanowią kosztów eksploatacji i utrzymania ponoszonych w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, a tym samym nie mogą być podstawą ustalenia niezbędnych przychodów na okres obowiązywania taryf, 2. art. 27c ust. 1 oraz art. 20 ust. 4 pkt 3 u.z.z.w.z.o.ś. poprzez uznanie, że Spółka powinna była wskazać źródła finansowania inwestycji ujętych w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.z.z.w.z.o.ś., a brak ich wskazania uzasadnia odmowę wydania decyzji rozstrzygającej o skróceniu obowiązywania dotychczasowej taryfy i zatwierdzeniu nowej taryfy dla zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków. Organ w odpowiedzi na sprzeciw podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); dalej "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie i przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość skarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2263/20, opubl. LEX nr 3066826) ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. (wyrok NSA z 14 lipca 2020, sygn. akt II OSK 1267/20, opubl. LEX nr 3064756). W rozpoznanej sprawie kontroli podlega decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, wydana w oparciu o regulacje wynikające z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028); dalej jako " u.z.z.w." , orzekająca o uchyleniu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 stycznia 2021 r., znak PO.RZT.70.41m.2021/D/PH, stanowiąca o odmowie skrócenia okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz odmowie zatwierdzenia nowej taryfy za zbiorowe w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gmin [...], [...], [...], [...], na okres 3 lat. Zdaniem Sądu sprzeciw jest niezasadny. Stosownie do art. 27c ust. 1 u.z.z.w. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 24c ust. 3 w zw. z ust. 1 u.z.z.w., jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Z kolei art. 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Nietrafnym jest zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie z uwagi na naruszenie prawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego. Pozostający w związku z zaistniałymi naruszeniami konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro odnosi się do ustalenia tego, czy wszystkie okoliczności przedstawione przez Skarżącą we wniosku taryfowym przedłożonym do zatwierdzenia, w tym dotyczące wskazywanych kosztów, zostały prawidłowo określone. Powyższe ustalenia mają istotne znaczenie dla oceny, analizy i weryfikacji projektu taryfy i uzasadnienia, których to wynik decyduje o możliwości zatwierdzenia taryfy bądź odmowy jej zatwierdzenia. Trafnie też podniósł organ, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia wniosku taryfowego prowadzone przed organem regulacyjnym na podstawie przepisów u.z.z.w. ma na uwadze interes przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ale w istotnym stopniu służyć ma również zabezpieczeniu interesu społecznego - interesu odbiorców usług, w tym przed nieuzasadnionym wzrostem cen, co wynika z zasady przewidzianej w art. 1 pkt 1 lit. c u.z.z.w. i znajduje potwierdzenie w art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w. dotyczącym wymaganej analizy i weryfikacji w przedmiocie wniosku taryfowego odwołującego się do wymogu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Organ regulacyjny winien był zatem ocenić wyczerpująco wszystkie elementy wniosku taryfowego we wskazanym w ustawie zakresie. W przedmiotowej sprawie zakres brakujących ustaleń organu regulacyjnego sprawił, że organ II instancji nie był władny dokonać ich we własnym zakresie ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. byłoby zaś w przedmiotowej sprawie – jak już wskazano powyżej – niewystarczające. Dodać przy tym należy, że organ II instancji zwracając uwagę na braki i nieścisłości we wniosku Skarżącej działał w oparciu o przepisy powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Gospodarki i Żeglugi Morskiej z dnia 27 lutego 2018 r. zawierającego m.in. wzór wniosku o zatwierdzenie taryfy. Reasumując, w opinii Sądu przy przyjętej przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie argumentacji wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez ten organ uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., co nie uprawniało organu odwoławczego do przystąpienia do merytorycznej oceny wniosku Strony. W rozpoznawanym przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Należy przy tym wskazać, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Ten środek zaskarżenia jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w założeniach ustawodawcy odnoszących się do instytucji sprzeciwu. Założeniem ustawodawcy było bowiem, by rozpoznając sprzeciw od aktu administracyjnego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie rozstrzygał o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonał oceny spełnienia procesowych przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw, jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy, służy bowiem wyłącznie zbadaniu tego, czy prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Kontrola ta nie odbywa się zatem z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą należy w sprawie zastosować – ocena in meriti (zob. s. 63 uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, dostępnego na stronie internetowej: http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/F3388D1AB00B1313C125809D004C3C8E/%24File/1183.pdf). W związku z powyższym powołane przez Stronę zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie jest bowiem władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego orzeczenia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia żądania Strony przez organ II instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.