V SA/Wa 341/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... grudnia 2011 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. Sp. z o.o. w P. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu ... lipca 2011 r. do ... Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek W. Sp. z o.o. o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007–2013 za okres ... czerwca 2010 r. do ... czerwca 2011 r., tj. za pierwszy rok korzystania z pomocy. W trakcie weryfikacji przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR ustalił, że trzy podmioty wchodzące w skład W. Sp. z 0.0. tj. A. Sp. z 0.0., T. Sp. z 0.0. oraz T. Sp. z 0.0. nie realizują sprzedaży produktów wytworzonych w swoich gospodarstwach za pośrednictwem W. Sp. z 0.0. Z posiadanych dokumentów ustalono, iż podmiotami realizującymi sprzedaż produktów, ze względu na które grupa została utworzona za pośrednictwem W. Sp. z o.o. są tylko dwa podmioty, tj. T.Sp. z o.o. oraz A. P.. W związku z powyższym w dniu ... lipca 2011 roku Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował do W. Sp z o.o. wezwanie do złożenia wyjaśnień. Stwierdzone nieścisłości dotyczyły przede wszystkim braku dostaw produktów do grupy przez jej członków: A. Sp. z o.o., T. Sp. z o.o. oraz T. Sp. z o.o. Z uwag na fakt, że pismo wyjaśniające W. Sp z o.o. z dnia ... sierpnia 2011 roku nie zostało podpisane przez wymaganą liczbę osób uprawnionych do reprezentowania ww. spółki, w dniu ... sierpnia 2011 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR wystosował powtórne wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie określonym w pierwotnym wezwaniu. W dniu ... września 2011 r. wpłynęło do ... Oddziału Regionalnego ARiMR pismo, w którym Wnioskodawca poinformował, że "(...) ponieważ A. Sp. z o.o. oraz T. Sp. z o.o. przystąpiły do Grupy po terminach zasiewów jarych, nie było fizycznej możliwości dokonania przez te Spółki zasiewu zbóż nasiennych. W konsekwencji -ponieważ kolejne lata funkcjonowania Grupy nie pokrywają się z sezonem rolniczym w zakresie uprawy zbóż nasiennych, dlatego też zbiór i dostawa tych produktów do Grupy przez w/w spółki nie mogły nastąpić w pierwszym roku funkcjonowania grupy; obecnie Spółki te prowadzą uprawy nasienne. (..) T. Sp. z o.o.: spółka ta była związana umową na dostawę zbóż nasiennych zawartą przed przystąpieniem spółki do grupy i odbiorca nie wyraził zgody na cesję umowy na Grupę ...; -wobec powyższego §8 ust. 6 pkt. 2 akapit pierwszy Umowy W.Sp. z o. o. - członek Grupy- T. Sp. z o.o. wystąpił do Zarządu Grupy z wnioskiem o zgodę na sprzedaż produkcji materiału siewnego w pierwszym roku funkcjonowania Grupy poza Grupą, z powołaniem się na uzasadnioną sytuację rynkową; biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Zarząd W. Sp. z o.o. wyraził zgodę. Obecnie na podstawie zawartych umów z odbiorcami zbóż nasiennych zagwarantowano sprzedaż produkcji materiału siewnego wszystkich członków Grupy przez Grupę". W dniu ... września 2011 roku Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr ... odmówił W. Sp. z o.o. wypłaty środków finansowych z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od dnia ... czerwca 2010 roku do dnia ... czerwca 2011 roku, tj. za pierwszy rok działalności. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. Decyzją z dnia ... grudnia 2012 r. Nr ... Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że W. Sp. z o.o. jest grupą producentów materiału siewnego i sadzeniaków. Tymczasem w pierwszym roku działalności spółki trzech z pięciu członków grupy w ogóle nie produkowało towaru, dla produkcji którego przedmiotowa grupa została utworzona, a rzeczywistą produkcję za pośrednictwem grupy w sposób niewątpliwy prowadziły tylko dwa podmioty. W konsekwencji, mimo spełnienia formalnych warunków niezbędnych do utworzenia grupy producentów rolnych na gruncie prawa polskiego, w ocenie organu administracji, rzeczywiście przeprowadzone i nieprzeprowadzone operacje grupy w pierwszym roku jej działalności wskazują na sztuczny i pozorny charakter stworzonych przez grupę warunków do przyznania pomocy. Wobec powyższego organ stwierdził, iż w analizowanym stanie faktycznym, przyznanie W. Sp. z o.o. pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za pierwszy rok działalności, spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu, dla którego grupa została utworzona, a w szczególności celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. W konsekwencji, doprowadziłoby to do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z przedmiotowej regulacji. Organ wskazał, że produkcja realizowana w ramach produktu lub grupy produktów, ze względu na który powstała grupa, jest prowadzona przez poszczególnych członków grupy, zobowiązanych do sprzedaży jej w całości za pośrednictwem grupy, jak również że suma tej produkcji składa się na produkcję samej grupy, a wartość tej produkcji stanowi podstawę obliczania wysokości zryczałtowanej pomocy udzielanej w rocznych ratach, tj. w poszczególnych okresach referencyjnych. Przywołana regulacja unijna i krajowa potwierdza więc zasadność stanowiska, że przyznanie pomocy, o której mowa w art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (w związku z § 1 i § 3 rozporządzenia GPR zdeterminowane jest, jako warunkiem podstawowym "wspólnego działania" producentów w ramach grupy, tj. działaniem podejmowanym przez wszystkich ich członków. W ocenie organu, w pierwszym roku działalności grupy, w którym trzech jej członków nie dostarczyło do grupy produktu ze względu na który grupa producentów została utworzona, W. sp. z o.o. w sposób sztuczny stworzyła warunki wymagane do otrzymania pomocy, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, a w konsekwencji przedmiotowa pomoc nie powinna zostać jej przyznana. Odmienną kwestią jest bowiem spełnienie formalnych warunków do uzyskania statusu grupy producentów rolnych (o czym decyduje właściwy miejscowo marszałek województwa), a odmienną spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 określonych w przepisach wspólnotowych czy też krajowych. Uznanie podniesionego przez Stronę argumentu prowadziłoby do sytuacji, w której rola organu I instancji sprowadzona zostałaby wyłącznie do naliczenia wysokości pomocy, gdyż sam fakt wpisania grupy do rejestru prowadzonego przez Marszałka województwa przesądzałby o zasadności przyznania pomocy. Jednakże taką możliwość wyklucza art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, który nakazuje badanie, czy przyznanie pomocy nie jest konsekwencją stworzenia przez danego beneficjenta sztucznych warunków. Strona zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1. art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427), w szczególności poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego oraz błędną ocenę tego materiału dowodowego i w konsekwencji błędne ustalenie, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż trzech członków W. Sp. z o.o. w ogóle nie produkowało towaru, dla którego produkcji Grupa została utworzona, przez niedokonanie analizy przyczyn braku dostaw na rzecz Grupy, przez wszystkich członków Grupy, produktu, dla którego Grupa została utworzona, przez błędne przyjęcie, iż działanie Grupy stanowiło sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania pomocy w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, 2. art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1690/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005) w zw. z art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 15 września 2000r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983 ze zm.), w zw. z §3 i 4 oraz §8 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.), w zw. z art. 21 ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w szczególności poprzez błędną interpretację i przyjęcie w szczególności, iż wymogiem uzasadniającym przyznanie wnioskowanego wsparcia w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest wspólna produkcja określonego produktu lub grupy produktów przez wszystkich członków grupy oraz dostarczenie produktu lub grupy produktów przez wszystkich członków grupy w tym samym roku referencyjnym, z dodatkowym zachowaniem wymogu aby dany produkt, będący przedmiotem obrotu stanowiącego podstawę przyznania tej pomocy, został wytworzony i sprzedany w danym roku działalności grupy oraz przez przyjęcie, iż cele wskazane w art. 35 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 muszą być spełnione w danym roku działalności grupy kumulatywnie przez wszystkich jej członków, 3. art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzania Rady (WE) na 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, przez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy brak przesłanek dla jego zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał argumentację skargi i powołał się m.in. na wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 382/11 oraz z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1141/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Mając na względzie z jednej strony powyższe uwarunkowania, z drugiej zaś treść skargi złożonej przez spółkę uznać trzeba, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" określone zostały zarówno na mocy przepisów wspólnotowych, jak i krajowych. W przepisach wspólnotowych istota przedmiotowej pomocy przedstawiona została w art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., str. 1), zgodnie z którym wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwiania tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu: a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup, b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych; c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. W prawie krajowym zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, z późn. zm.), (dalej "ustawa GPR"). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy GPR, grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem, że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego lub grupy produktów. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z późn. zm.) (dalej "rozporządzenie GPR"). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia GR, pomoc finansowa jest udzielana grupie producentów, która została utworzona ze względu na określone produkty lub grupę produktów. Orzekające w niniejszej sprawie organy - Dyrektor ... Oddziały Regionalnego ARiMR, jako organ I instancji oraz Prezes ARiMR, jako organ II instancji, oparły swe rozstrzygnięcia na zarzucie stworzenia przez W. Sp. z o o sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych", aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu. U podstaw takiego założenia leżało stwierdzenie w/w organów, iż wymogiem uzyskania powyższego wsparcia przez grupę producentów rolnych jest dokonanie sprzedaży produktu dla którego grupa została utworzona w każdym roku działalności grupy przez każdego z członków grupy z osobna. Jednocześnie organy w żaden sposób nie odniosły się do wielokrotnie wyjaśnianych przez Skarżącego przyczyn braku sprzedaży produktu przez trzech członków W. w pierwszym roku jej działalności. Ponadto organy nie wykazały celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami, wsparcia. Tymczasem jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, odnoszącego się do art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, którego odpowiednikiem obecnie jest art. 4 ust. 8 rozporządzenia KOMISJI (UE) NR 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z tym przepisem przesłanką wstrzymania płatności jest: 1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz 2) wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Dalej w art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 mowa jest o wspólnym wprowadzaniu towarów do obrotu, w tym przygotowaniu do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Z treści tego przepisu - poruszając się w granicach możliwego sensu użytych w nim słów - nie można dojść do wniosku, że uzyskanie wsparcia przez grupę producentów uzależnione jest od wytworzenia przez każdego z członków grupy, w każdym roku działalności, ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona. Przepis ten wskazuje na cel, jakim jest wspólne wprowadzenie towarów do obrotu. Do procesu produkcji nawiązuje natomiast art. 35 ust. 1 lit. a) ww. rozporządzenia Rady. Z przepisu tego wynika jednak cel wsparcia, jakim jest dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup. Należy wskazać, że ustalenia faktyczne pozostają w kompetencji organów administracji. Takich ustaleń nie mogą czynić sądy, nie mają bowiem ustawowych uprawnień, z których wynikałaby możliwość zastępowania organów w tym zakresie. Obowiązkiem sądów jest natomiast ocena tychże ustaleń dokonana przez organy jak i ocena rozważań prawnych sformułowanych przez nie na ich podstawie. Powyższe oznacza, iż to na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia przyczyn z powodu, których nie wszyscy członkowie grupy produkowali ziarna zbóż dla produkowania i sprzedaży, których grupa została utworzona. Ma to istotne znaczenie albowiem nie każde powstrzymywanie się od produkcji przez część producentów oznacza sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Z powyższych względów skargę należało uznać za uzasadnioną w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach zapadło na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.