V SA/Wa 3432/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie płatności rolnośrodowiskowych; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz M. Z. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Przedmiotem skargi z dnia [...] grudnia 2014 r. (data nadania) wniesionej przez M. Z. (dalej jako: "skarżący" lub "strona") jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej jako: "Dyrektor Oddziału" lub "organ") z dnia [...] października 2014 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. nr [...] z dnia [...] września 2014 r. przyznającej płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości, wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. Z. w dniu [...] maja 2013 r. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok. W dniu [...] maja 2013 roku skarżący ponownie złożył formularz wniosku, z uwzględnieniem zmian w zakresie deklarowanych działek rolnych. W dniu [...] czerwca 2013 r. wezwano stronę do usunięcia braków formalnych ww. wniosku. W dniu [...] lipca 2013 r. pełnomocnik strony – E. Z. złożyła korektę wniosku, zaś w dniu 23 lipca 2013 r. złożyła zmianę do wniosku wraz z załącznikami graficznymi. W dniu [...] września 2014 r. kolejnemu pełnomocnikowi strony – A. Z., w związku ze złożonym w tym dniu pełnomocnictwem, udzielono informacji o maksymalnym kwalifikowanym obszarze (PEG). Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał M. Z. płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 77.212,50 zł. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącego – E. Z. w dniu [...] października 2014 r. W dniu [...] września 2014 r., na żądanie A. Z., organ wydał mu kopię powyższej decyzji. Odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] E. Z. złożyła w dniu [...] października 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez pełnomocnika strony odwołania. W uzasadnieniu organ argumentował swoje stanowisko brzmieniem art. 109 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), z którego wynika, że decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W ocenie Dyrektora Oddziału literalne brzmienie tego przepisu przesądza, że dyspozycję ww. artykułu realizuje jedynie doręczenie (w trybie przewidzianym w art. 39 - 49 k.p.a.) stronie oryginału decyzji zawierającego wszystkie wymagane w art. 107 k.p.a. elementy i to od tego momentu powinien być liczony 14-dniowy termin na wniesienie odwołania w niniejszej sprawie. Dodał, iż skoro w rozpoznawanej sprawie do skutecznego doręczenia pełnomocnikowi strony wydanego rozstrzygnięcia doszło w dniu [...] października 2014 r., to odwołanie złożone w dniu [...] października 2014 r. uznać należy za przedwczesne, co skutkować musi wydaniem w myśl art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. Z., zastępowany przez pełnomocnika – adw. B. R., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc: o uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 109 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie, co skutkowało przyjęciem przez organ, że wniesione w dniu [...] października 2014 r. odwołanie od decyzji, wydanej w dniu [...] września 2014 r. było niedopuszczalne, ze względu na jej doręczenie stronie dopiero w dniu [...] października 2014 r., mimo że w dniu [...] września 2014 r. pełnomocnikowi skarżącego – na jego żądanie – wydano odpis przedmiotowej decyzji, a zatem czternastodniowy termin na wniesienie od niej odwołania rozpoczął swój bieg właśnie w ww. dniu, w związku z czym środek zaskarżenia został wniesiony przez stronę w przepisanym przez ustawę terminie; 2) art. 8 k.p.a. polegające na nieudzieleniu przez organ pełnomocnikowi strony, w chwili wydawania mu odpisu decyzji rolnośrodowiskowej z dnia [...] września 2014 r., informacji co do trybu jej zaskarżenia, mimo że takie postępowanie było uzasadnione specyficznym sposobem zaznajomienia A. Z. z treścią rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oraz dawałoby gwarancję prowadzenia postępowania w sposób uczciwy i sprawiedliwy. W uzasadnieniu skargi podkreślił, iż bezpośrednie doręczenie pełnomocnikowi skarżącego poświadczonego przez pracownika organu za zgodność z oryginałem odpisu decyzji czyni zadość wymogom przewidzianym w art. 109 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, do wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2014r. doszło w dniu [...] września 2014 r., tj. w momencie wydania pełnomocnikowi strony uwierzytelnionego odpisu decyzji. W ten sposób bowiem uzewnętrzniona została wobec strony wola organu w zakresie rozstrzygnięcia jej indywidualnej sprawy administracyjnej. Skarżący wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 42 § 1 i § 2 k.p.a., w zależności od okoliczności, organ może doręczyć pismo w mieszkaniu osoby fizycznej lub w jej miejscu pracy, albo wręczyć pismo tej osobie w lokalu organu. Brak bowiem podstaw do przyjęcia, że doręczenie pisma w lokalu organu jest dopuszczalne jedynie w razie niemożności doręczenia pisma w mieszkaniu lub miejscu pracy adresata. Dodał, że w niniejszej sprawie, poprzez przekazanie rozstrzygnięcia organu do rąk własnych A. Z., doszło do skutecznego doręczenia stronie decyzji administracyjnej w sposób przewidziany w art. 42 § 2 k.p.a., w związku z czym 14-dniowy termin do złożenia środka zaskarżenia – zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. – rozpoczął swój bieg w dniu [...] września 2014 r., a zatem złożone przez skarżącego w dniu [...] października 2014 r. odwołanie nie było przedwczesne i powinno zostać rozpoznane przez organ II instancji. Podkreślił również, że Dyrektor Oddziału swoim postępowaniem naruszył normę art. 8 k.p.a., tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie skarżącego, organ, który mając świadomość, że pierwotny sposób zaznajomienia strony z rozstrzygnięciem organu odbiegał od zwyczajnej praktyki w tym zakresie, nie udzielił stronie jakichkolwiek informacji na temat ewentualnych konsekwencji takiego działania i nie pouczył jej w kwestii trybu zaskarżenia decyzji, przez co zaprezentował głęboko nielojalną postawę wobec strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270 ze zm. dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Mając na uwadze wskazane regulacje stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór w sprawie sprowadza się do kwestii, czy wydana przez organ I instancji pisemna decyzja, z którą strona zapoznała się, po odebraniu z organu jej uwierzytelnionego odpisu przez prawidłowo ustanowionego pełnomocnika, weszła do obrotu prawnego i mogła stanowić podstawę zaskarżenia. Odpowiedź na to sporne pytanie powinna być w przedmiotowej sprawie pozytywna. Przypomnieć należy, że decyzja administracyjna może być decyzją pisemną, decyzją ustną albo decyzją w formie dokumentu elektronicznego, doręczaną środkami komunikacji elektronicznej. Wydanie decyzji pisemnej polega na sporządzeniu i podpisaniu pisemnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, natomiast wydanie decyzji ustnej polega na ustnym ogłoszeniu treści rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Wydanie decyzji w formie dokumentu elektronicznego polega na sporządzeniu dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz opatrzeniu go bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Data wydania (sporządzenia) decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone, choć nie wszystkie skutki prawne. Owe skutki prawne sprowadzają się do: 1) określenia momentu czasowego, w którym będzie oceniana legalność decyzji; podstawa prawna decyzji powinna odpowiadać stanowi prawnemu obowiązującemu w dniu jej wydania, a ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy powinien odpowiadać stanowi rzeczywistemu z daty wydania decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej; 2) wyznaczenia terminu, w którym sprawa powinna być załatwiona; 3) skutków wynikających z przepisów szczególnych, np. określenie momentu czasowego, w którym będą oceniane przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Decyzja, w myśl art. 109 § 1 k.p.a., musi być doręczona stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji, a w przypadku jej ustnego charakteru musi być stronom ogłoszona. Z uwagi na zapis dotyczący doręczenia "decyzji" w doktrynie i judykaturze powszechnie przyjmuje się, że doręcza się oryginał. Każda "kopia" decyzji, która zostaje doręczona stronom, musi być podpisana przez osobę (osoby) upoważnioną do wydania decyzji, przez co każdy egzemplarz jest decyzją na prawach oryginału. Pogląd ten jest powszechny ale nie jedyny. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r., III RN 135/03, OSNP 2004, nr 16, poz. 274, zajął inne stanowisko i stwierdził, że: "Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. 109 § 1 k.p.a.)". Zatem nie można wykluczyć, że w warunkach konkretnej sprawy może nastąpić skuteczne doręczenie decyzji poprzez przyjęcie jej uwierzytelnionego odpisu przez stronę postępowania i zgodne stwierdzenie zainteresowanej strony o zapoznaniu się z jej treścią oraz uruchomieniu czynności prawnych związanych z jej treścią. Taka, odbiegająca od powszechnej, wykładnia przepisu powinna być dokonana na korzyść strony. Wynika to z faktu, że doręczenie decyzji zgodnie z art. 110 K.p.a. powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Oznacza to, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzeniu do obrotu prawnego, czyli związaniu jej treścią organu i strony postępowania. Skoro decyzja załatwia sprawę strony postępowania, rozstrzyga, w tym przypadku, o uprawnieniach skarżącego, to nie ma podstaw ku temu aby stosować wykładnię przepisu art. 109 § 1 k.p.a. w sposób zawężający i naruszający tym samym uprawnienie strony do wniesienia środka zaskarżenia w postaci odwołania od decyzji organu I instancji. Przeczyłoby to zasadzie praworządności z art. 7 k.p.a. i zasadzie zaufania do organów państwa z art. 8 k.p.a. Dodatkowo wskazać należy, że zasadny jest też zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenie przez organ art. 9 k.p.a. Wymieniony przepis nakłada na organ obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w sprawie. Doręczenie nieprofesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącego uwierzytelnionego odpisu decyzji, w dacie poprzedzającej doręczenie oryginału tej decyzji, wymagało ze strony organu dokonania pouczenia go o skutkach doręczania z art. 109 i 110 w zw. z art. 127 § 1 i 129 § 2 k.p.a., czego w sprawie zabrakło. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ naruszył przepisy postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższą ocenę prawną i wyda stosowną decyzję po rozpoznaniu odwołania strony od decyzji organu I instancji , a jeśli, zdaniem strony skarżącej, przepisy prawa materialnego lub procesowego zostaną naruszone, przysługiwać będzie jej skarga do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w związku z art. 134 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 18 ust 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461).