V SA/Wa 3434/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant: sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. Ś. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu: oddala skargę. Zaskarżoną przez P. S, dalej: "Skarżący", "Powiat" lub "Strona", decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju, dalej: "Minister", "organ II instancji", uchylił decyzję Ośrodka Rozwoju Edukacji, działającego jako Instytucja Pośrednicząca II Stopnia, z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w części dotyczącej zwrotu kwoty 5.099,16 zł wraz z odsetkami i w tym zakresie umorzył postępowanie I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Skarżący w dniu [...] czerwca 2013 r. zawarł umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]" (nr [...]). Okres realizacji projektu zaplanowano na okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 lipca 2015 r. Celem projektu było podniesienie jakości funkcjonowania systemu doskonalenia nauczycieli w powiecie, poprzez opracowanie planów wspomagania spójnych z rozwojem wybranych szkół i przedszkoli w obszarach wymagających szczególnego wsparcia. Na podstawie umowy o dofinansowanie Skarżący zobowiązał się do stosowania przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu aktualnej wersji Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, dalej "Wytyczne", zaś zgodnie z § 19 ust. 1 umowy o dofinansowanie był zobowiązany do stosowania w trakcie realizacji projektu przepisów ustawy prawo zamówień publicznych oraz dokumentu "Zasady dotyczące prowadzenia postępowań o udzielanie zamówienia publicznego finansowanych ze środków EFS". W wyniku weryfikacji wniosku o płatność nr [...] organ I instancji uznał za niekwalifikowalne wydatki na wynagrodzenia ekspertów prowadzących szkolenia. W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2015 r. określającej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania organ I instancji wskazał, że Strona wybrała ekspertów do projektu w wyniku zastosowania zasady efektywnego zarządzania finansami, pomimo że wybór powinien zostać dokonany z zastosowaniem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.), dalej "pzp". W opinii organu I instancji Skarżący naruszył przepisy pzp, ponieważ "podzielił zmówienie na części po to, aby uniknąć stosowania przepisów ustawy pzp (art. 32 ust. 2 pzp) i ustalił wartość poszczególnych części zamówienia niezgodnie z art. 32 ust. 4 pzp". Po rozpoznaniu wniesionego w terminie odwołania organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, co do uzasadnienia, zmienił natomiast sposób wyliczenia kwoty podlegającej zwrotowi. Minister zwrócił uwagę, że zarówno organ I instancji, jak i Skarżący w odwołaniu słusznie podnosili, że jako jedno zamówienie, w rozumieniu przepisu art. 32 pzp, należy traktować zamówienie, które łącznie spełnia trzy kryteria: tożsamości przedmiotowej, czasowej oraz podmiotowej. W ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości, że zakwestionowane zamówienie spełnienia kryterium tożsamości czasowej, a to z uwagi na fakt, że umowy realizowane były w bardzo zbliżonym terminie. Wybrane zamówienia były również tożsame przedmiotowo, bowiem obejmowały usługi o podobnym charakterze, przeznaczeniu i służące temu samemu celowi, tj. podniesienie jakości funkcjonowania systemu doskonalenia nauczycieli w powiecie [...]. Co do tożsamości podmiotowej, w ocenie Ministra, wybrane zamówienia mogły być realizowane przez tego samego wykonawcę. Organ odwoławczy podkreślił, że na rynku istnieją podmioty, które "skupiają profesjonalistów w dziedzinie szeroko rozumianego szkolenia dla kadr oświaty, a także szkoleń edukacyjnych". Zwrócił uwagę, że również w rozpoznawanej sprawie Powiat zawarł dwie umowy z tym samym wykonawcą (P. W.) na szkolenia w ramach doskonalenia oraz szkolenie dotyczące sieci współpracy i samokształcenia. Mając na uwadze powyższe, Minister zgodził się z oceną organu I instancji, że zamówienia na usługi zaplanowane do realizacji w ramach projektu cechowały się tożsamością przedmiotową, czasową i podmiotową. Dlatego Strona powinna była przyjąć je jako jedno zlecenie wykonania usług, a wartość zamówienia oszacować zgodnie z postanowieniami art. 32 - 35 pzp. W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że Skarżący naruszył prawo zamówień publicznych, poprzez niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 32 ust. 1 i 2, zgodnie z którymi zamawiający ma obowiązek ustalenia wartości zamówienia z należytą starannością oraz niedzielenia zamówienia na części lub zaniżania jego wartości w celu uniknięcia stosowania ustawy prawo zamówień publicznych. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie, Beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), dalej "ufp", obowiązkiem organu, który stwierdził istnienie nieprawidłowości było wydanie – na podstawie art. 207 ufp - decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, jak również termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Odnosząc się do kwoty korekty, organ odwoławczy nie podzielił oceny organu I instancji, iż korekta powinna objąć 100 % wydatków. Organ odwoławczy po przeanalizowania całego materiału dowodowego w sprawie i mając na uwadze § 19 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu, zdecydował o nałożeniu korekty finansowej w wysokości 25 %. W jego ocenie, z uwagi na brak możliwości ustalenia rzeczywistej wysokości szkody, nie było zasadne stosowanie metody dyferencyjnej, a kwotę dofinansowania do zwrotu należało ustalić przy zastosowaniu metody wskaźnikowej. Strona zaskarżyła decyzję Ministra z dnia [...] czerwca 2015 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Instytucji Pośredniczącej II Stopnia w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania, zarzucając: naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 207 ust. 9 i 11 ufp, poprzez błędne przyjęcie, że środki przeznaczone na realizację programu zostały wykorzystane przez Stronę z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp; naruszenie art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 2 i art. 34 ust. 4 pzp, poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszelkie zamówienia w ramach realizowanej przez Skarżącego umowy o dofinansowanie stanowią jedno zamówienie, a tym samym na błędnym przyjęciu, że doszło do nieuzasadnionego podziału na części w celu uniknięcia stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych; wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 kpa, poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób; naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 6, art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 75 § 1 i 77 § 1 i 107 § 3 kpa, poprzez naruszenie zasady praworządności, zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy z pominięciem słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, jak również niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i zupełnie dowolne ustalenia. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący argumentował, że udzielone zamówienia nie spełniały kryteriów tożsamości, które pozwalałyby na uznanie ich za jedno zamówienie. W przekonaniu Skarżącego każde z udzielonych zamówień stanowiło odrębne zamówienie, co w konsekwencji oznaczało, że szacując wartości zamówień należało brać pod uwagę wartości jednostkowe każdego zamówienia. Z racji tego, że wartości te nie przekraczały progu ustawowego wskazanego prawie zamówień publicznych, Skarżący nie miał obowiązku stosowania tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania jest ocena zasadności nałożenia na Stronę obowiązku zwrotu części dofinansowania projektu: "Wsparcie rozwoju szkół i przedszkoli terenu powiatu średzkiego poprzez wdrożenie zmodernizowanego systemu doskonalenia nauczycieli". Sporna pomiędzy stronami pozostaje kwestia, czy Skarżąca zawierając umowy z ekspertami w ramach realizowanego projektu powinna była zastosować przy ich wyborze tryb przetargu zgodnie z przepisami ustawy prawo zamówień publicznych – jak twierdzą organy administracji, czy – z uwagi na brak tożsamości podmiotowej i przedmiotowej realizowanych umów - stosowanie przepisów prawa zamówień publicznych zostało wyłączone. Rozważając argumenty przedstawione w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie są one trafne, a w konsekwencji skarga nie jest zasadna, co skutkowało jej oddaleniem. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 pzp podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością. Jednocześnie w myśl art. 32 ust. 2 pzp zamawiający nie może w celu uniknięcia stosowania przepisów ustawy dzielić zamówienia na części lub zaniżać jego wartości. Stosownie do art. 32 ust. 4 pzp jeżeli zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia. Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie Powiat naruszył art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 2 i art. 34 ust. 4 pzp., ponieważ niezasadnie podzielił zlecenie usług realizowanych w ramach umowy o dofinansowanie, za więc podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organy administracji wskazanych przepisów prawa zamówień publicznych nie jest zasadny. Ocenę, czy wybór przez jednostkę samorządu terytorialnego podmiotu świadczącego usługi w ramach realizowanej umowy o dofinansowanie powinien zostać przeprowadzony z zastosowaniem przepisów art. 32 prawa zamówień publicznych należy poprzedzić ustaleniem, czy wybrane usługi są tożsame: przedmiotowo, czasowo i podmiotowo, a w konsekwencji, czy stanowią – pomimo podziału jedno zamówienie. Z uzasadnienia skargi wynika, że Strona nie kwestionuje tożsamości czasowej zamówienia, natomiast nie zgadza się z oceną, że wybrane zamówienia były tożsame przedmiotowo i podmiotowo. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo wskazały, że Skarżący był zobowiązany do tego, by przy udzielaniu zamówień obejmujących świadczenie usług szkoleniowych stosować prawa zamówień publicznych. Ustawa prawo zamówień publicznych nakłada na zamawiającego na etapie czynności przygotowawczych poprzedzających wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, obowiązek ustalenia wartości zamówienia. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością. Dla ustalenia, czy Skarżący był zobowiązany do stosowania przepisów p.z.p., należy w pierwszej kolejności ustalić wartości zamówienia, którego dotyczy postępowanie oraz zbadać, czy wartość ta przekracza równowartość kwoty 14 000 euro. Umowy, które zostały zakwestionowane przez organy administracji zostały zawarte w celu świadczenia usług o charakterze szkoleniowym i z zakresu doskonalenia zawodowego. Łączna wartość planowanych wydatków związanych z zakupem tych usług przekroczyła równowartość kwoty 14.000 euro. Wartość zamówienia obligowała Skarżącego do stosowania przepisów pzp. W ocenie Sądu nie zachodzą żadne podstawy do tego, by twierdzić, że zamówienia te różniły się między sobą na tyle, by uznawać poszczególne zamówienia za oddzielne. O tożsamości wskazanych usług przesądza fakt, że ich przeznaczenie, grupa adresatów oraz ich funkcja są takie same. Celem szkoleń było podniesienie kompetencji i umiejętności kształcenia u nauczycieli szkół i przedszkoli. Zamówienia pozostawały ze sobą w związku czasowym i funkcjonalnym, miały tożsamy cel i przeznaczenie, służyły podniesieniu kompetencji i rozwojowi zawodowemu określonej grupy zawodowej. Tożsama była również grupa odbiorców tych usług - w każdym wypadku nauczyciele pracujący w obrębie tego samego powiatu. Podzielić należy ocenę organów zgodnie z którą wykazywanie przez Skarżącego, że zakresy poszczególnych zamówień były różne nie było ani precyzyjne, ani prawidłowe. Różnice w poszczególnych szkoleniach wyodrębnionych w ramach zadania nr 1 dotyczyło nie zakresów zamówień, ale ich tematyki. Każde ze szkoleń dotyczyło innego aspektu procesu kształcenia i wychowania dzieci i młodzieży przez nauczycieli, a także samodoskonalenia nauczycieli. Celem lepszej diagnostyki i rozwiązywania problemów występujących w tych dwóch obszarach, w ramach projektu zaplanowano szereg szkoleń, które odpowiadały na konkretne potrzeby nauczycieli regionu. W ocenie Sądu, w szczególności zwrócić uwagę należy, że różna tematyka poszczególnych szkoleń nie oznacza wprost, że szkolenia nie są tożsame przedmiotowo i nie mogą być tożsame podmiotowo. Przyjęcie takiej argumentacji oznaczałoby, że każde szkolenie o innym temacie stanowiłoby odrębne zamówienie, nawet gdyby wykazywało daleko idące powiązanie czasowe, funkcjonalne i podmiotowe z innym szkoleniem realizowanym w ramach tego samego projektu. Jak słusznie wskazał organ administracji, kryterium, które podlega weryfikacji w ramach ustalania, czy mamy do czynienia z jednym, czy kilkoma zamówieniami jest "tożsamość" zamówień, a nie ich "identyczność". Odnosząc tę uwagę do zamówień obejmujących szkolenia, wskazać należy, że dla uznania szkoleń za jedno zamówienie nie jest konieczne by tematyka szkoleń była identyczna. Szkolenia zlecone w ramach kwestionowanych zamówień nie wykazywały się zróżnicowaniem wystarczającym do uznania poszczególnych zleceń, jako odrębne zamówienie. Odnosząc się do pozostałych kryteriów umożliwiających ocenę udzielonych zamówień, należy wskazać, iż przedmiotowe zamówienia cechowała również tożsamość podmiotowa. Sąd podziela stanowisko organów, że możliwe było udzielenie zamówienia jednemu wykonawcy, ponieważ na rynku działają podmioty, które zajmują się prowadzeniem usług szkoleniowych, a nawet specjalizują się w szkoleniach zawodowych dla nauczycieli. Skarżący nie wskazał, że przeprowadził działania, w celu wyboru jednego podmiotu jako wykonawcy usług w ramach realizowanej umowy o dofinansowanie. W konsekwencji uznania, że Skarżący podzielił jedno zamówienie na kilka mniejszych, pomimo tożsamości podmiotowej, czasowej i przedmiotowej poszczególnych szkoleń składających się na zamówienie uznać również należy, że organ prawidłowo zastosował 207 ust. 1 pkt 2 i ust 9 i 11 ufp. Stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, środki takie podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Skarżący udzielając zamówienia w sposób sprzeczny z przepisami prawa krajowego, tj. z pominięciem prawa zamówień publicznych wykorzystał środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp. W konsekwencji na organie spoczywał obowiązek wydania decyzji określającej kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu. W ocenie Sądu organu nie naruszyły art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 7 i 11 ufp. Bezpodstawny jest zarzut zgodnie z którym organ przy wyliczeniu kwoty korekty nałożonej na Skarżącego, nie mógł zastosować "Taryfikatora", gdyż Taryfikator nie może on stanowić podstawy prawnej decyzji. Podkreślić należy, że "Taryfikator" pełni funkcję pomocniczą i stanowi jedynie narzędzie służące wyliczeniu kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu i nie stanowi podstawy wydania decyzji. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6,7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 1 kpa. W ocenie Sądu organy orzekające szczegółowo przeanalizowały wszelkie aspekty rozpoznawanej sprawy i zasadnie wywiodły, że w sprawie występuje zarówno tożsamość przedmiotowa zamówienia (usługi tego samego rodzaju i o tym samym przeznaczeniu), jak i możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę. Innymi słowy ustalono, że dany rodzaj zamówienia mógł być wykonany przez tego samego wykonawcę. Działanie polegające na rozdzieleniu poszczególnych usług ze względu na brak jednego wykonawcy oraz różne tematy organizowanych szkoleń było nieuprawnione, gdyż naruszało obowiązek ustalenia wartości zamówienia z należytą starannością (art. 32 ust. 1 p.z.p.) i w ten sposób Skarżący ominął obowiązek wynikający z art. 32 ust 2 p.z.p. Jeśli Skarżący chciał do realizacji zamówienia zaangażować kilka podmiotów, np. ze względu na inną tematykę poszczególnych szkoleń, to mógł to zrobić albo w jednym postępowaniu (oferty częściowe), albo w kilku odrębnych, ale prowadzonych zgodnie z trybem, który wynika z wartości zamówienia jako całości (a nie tej wydzielonej części). Powyższe wynika z art. 32 ust. 4 pzp, zgodnie z którą jeżeli zamawiający dopuszcza możliwość składania ofert częściowych albo udziela zamówienia w częściach, z których każda stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wartością zamówienia jest łączna wartość poszczególnych części zamówienia. Mając na uwadze wskazany na wstępie rozważań zakres kognicji, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.