V SA/Wa 344/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant starszy specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2010 r. sprawy ze skargi S. w S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem; Oddala skargę Decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Zdrowia utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2009 r. nr [...] określającą kwotę przypadającą do zwrotu od S. w S., wobec budżetu państwa w wysokości [...] zł, wraz z odsetkami, z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie przeznaczeniem. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z [...] września 2005 r. S. w S wystąpił do Ministerstwa Zdrowia o sfinansowanie zakupu i montażu [...] sztuk mierników wielkości ekspozycji (rejestracji dawki) umożliwiających ocenę narażenia zdrowia pacjenta podczas badań radiologicznych, oceniając szacunkowy ich koszt na [...] zł. We wniosku S. powołał się na obowiązek wyposażenia zestawów rentgenowskich w mierniki, który wynika z rozporządzenia Ministra Zdrowia z 11 września 2003 r. dotyczącego szczególnych warunków bezpiecznej pracy z aparatami rentgenowskimi. S. wskazał aparaty rentgenowskie wymagające dodatkowego oprzyrządowania. Pismem z [...] października 2005 r. skierowanym do [...] Akademii Medycznej w S. Ministerstwo Zdrowia poinformowało, że na wydatki majątkowe na 2005 r. przeznaczone dla szpitali [...], dla których organem założycielskim jest [...] Akademia Medyczna przewidziano [...] zł, w tym dla S. [...] zł. Środki te pochodzące z rezerwy celowej, przeznaczone zostały z działu 851 ochrona zdrowia, rozdział 85112 szpitale kliniczne, § 6220- dotacje celowe na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych innych jednostek sektora finansów publicznych. W piśmie wskazano, że środki te muszą być wydane zgodnie z przeznaczeniem do końca 2005 r. Pismem z [...] grudnia 2005 r. [...] Akademia Medyczna zwróciła się do Ministerstwa Zdrowia o uruchomienie środków dla S., zgodnie z załączonymi fakturami i przelanie ich bezpośrednio na wskazane rachunki bankowe szpitali. Pismem z [...] marca 2009 r. Minister Zdrowia poinformował Dyrektora S., że w okresie od [...] października do [...] listopada 2009 r. przeprowadzona została we wspomnianym szpitalu kontrola, której ustalenia zostały przedstawione w protokole kontroli z [...] listopada przyjętym i podpisanym przez Dyrektora. Z ustaleń tych wynika, że ze środków finansowych w kwocie [...] zł przekazanych S. w ramach dotacji celowej przeznaczonej na zakup [...] sztuk mierników, S. dokonał zakupu również innych wyrobów i urządzeń, określonych w fakturze VAT Nr [...] z [...] grudnia 2005 jako aparatura do kontroli procesu obrazowania i parametrów technicznych w rentgenodiagnostyce konwencjonalnej – o łącznej wartości [...] zł, co było niezgodne z przeznaczeniem dotacji. Pismem z [...] maja 2009 r. S. powiadomiony został o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu do budżetu państwa kwoty dotacji celowej. W odpowiedzi S. wyjaśnił, że treść pisma Ministerstwa Zdrowia z [...] października 2005 r. co do celu dofinansowania, nie była precyzyjna, że w odniesieniu do prawidłowego wydatkowania dotacji decydować powinno to, że S. w swoim piśmie z [...] września 2005 r. powoływał się na rozporządzenie Ministra Zdrowia nakazujące zaopatrzenie w urządzenia zapewniające właściwe bezpieczeństwo diagnozowanemu pacjentowi oraz, że wszystkie kwestionowane wydatki mieszczą się w § 6220 jako wydatki inwestycyjne. S. wskazał również, że przed uruchomieniem środków Minister miał wiedzę na temat rodzaju zakupionych urządzeń i ich nie zakwestionował. W konkluzji S. wnosił o odstąpienie przez Ministra od żądania zwrotu kwestionowanej kwoty dotacji. Decyzją z [...] października 2009 r. nr [...] Minister Zdrowia określił kwotę dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa od S. w S. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, od dnia przekazania dotacji do dnia zapłaty, z tytułu wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem. Minister wyjaśnił, że S. uzyskał dotację celową w kwocie [...] zł na zakup [...] mierników wielkości ekspozycji. W ramach uzyskanej kwoty kupił wspomniane mierniki za sumę [...] zł, która została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem oraz aparaturę do kontroli procesów obrazowania i parametrów technicznych w rentgenodiagnostyce konwencjonalnej za kwotę [...] zł, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Tym samym zgodnie z treścią art. 145 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, zwrotowi do budżetu podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Minister podkreślił, że w związku z koniecznością ustalenia czy zakupiona aparatura do kontroli procesu obrazowania stanowi integralną część mierników zwrócił się do K. o opinię w tej kwestii. Z uzyskanej opinii wynika, że zakupiona poza miernikami aparatura stanowi integralną część systemu bezpieczeństwa pacjenta ale nie stanowi integralnej części miernika wielkości ekspozycji dawki. Okoliczność ta powoduje, że Minister Zdrowia był obowiązany wydać decyzję o konieczności zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W związku z treścią decyzji S. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku wskazał na brak prawidłowej oceny w decyzji charakteru i niezbędności zakupionej razem z miernikami aparatury podnosząc, że urządzenia te tworzą funkcjonalną całość, która w sposób właściwy pozwala na ich wykorzystywanie w procesie diagnozowania zdrowia pacjentów. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Zdrowia na podstawie m.in. art. 145 ust.1 pkt 1 i ust. 5 pkt 1, ust 6 oraz art. 146 ust. 1 i 3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2009 r. Minister Zdrowia po przedstawieniu przebiegu postępowania w sprawie wskazał, że należało utrzymać w mocy decyzję I instancji. Powołując się na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy minister podkreślił, że przyznana S. i przekazana dotacja, była dotacją celową przeznaczoną wyłącznie na cel wskazany w piśmie z [...] października 2005 r. czyli na zakup [...] mierników do badania wielkości ekspozycji ( rejestracji dawki). Tymczasem poza wspomnianymi miernikami S. kupił aparaturę do kontroli procesów obrazowania i parametrów technicznych w rentgenodiagnostyce konwencjonalnej, która jakkolwiek stanowi integralną część systemu bezpieczeństwa radiologicznego pacjenta, nie stanowi części wspomnianych mierników. Brak więc było podstaw do zakupu wspomnianej aparatury przez szpital za środki uzyskane w ramach dotacji. Dotacje zgodnie z art. 106 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, stanowią środki podlegające szczególnym zasadom rozliczania, są to wydatki budżetowe określane jednostronnie przez podmiot dotujący na rzecz podmiotu dotowanego. Minister podkreślił przy tym, że wbrew stanowisku S. w sprawie dotacji, nie została zawarta umowa a jej przeznaczenie zostało określone w piśmie Ministerstwa z [...] października 2005 r. Od decyzji tej pełnomocnik S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił jej naruszenie: treści art. 6 Kpa w zw. z art. 140 Kpa i art. 7 Konstytucji przez wydanie decyzji o zwrocie dotacji w stosunku do czynności polegającej na przekazaniu środków, która nie miała prawnej kwalifikacji dotacji, błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na wynik sprawy polegające na przyjęciu, że dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, naruszenie treści art. 77, 80 Kpa w zw. z art. 140 Kpa poprzez dokonanie ustaleń faktycznych bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego wszechstronnej analizy, naruszenie treści art.8 w zw. z art. 140 Kpa poprzez udzielenie S.i wsparcia finansowego mimo istnienia wad rozliczenia dotacji, naruszenia treści art. 138 § 1 pkt 2 Kpa mimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji I instancji, niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci art. 145 ust. 1,ust. 5 pkt 1 i ust. 6 oraz art. 146 ust.1 i ust.3 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, podczas gdy kwestia prawidłowego wykorzystania udzielonej i wydatkowanej w 2005 r. dotacji powinna być rozpoznawana w świetle przepisów art. 93 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że istotne w sprawie pismo Ministra Zdrowia z [...] października 2005 r. o możliwości skorzystania z finansowego wsparcia na zakup i montaż [...] mierników skierowane było do [...] Akademii Medycznej a nie do S., co powoduje, że konsekwencje z tym związane nie mogą dotyczyć S. Jest to o tyle istotne, że [...] Akademia Medyczna nie była pełnomocnikiem S., który występując o udzielenie dotacji wyraźnie odnosił się do "zestawów rentgenowskich". Niezależnie od tego w sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z 26 lipca 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U 2003.15.148 z późn. zm.) a nie jak błędnie przyjęto w decyzji przepisy ustawy z 30 czerwca 2005 r. (Dz.U.2005.249.2104 z późn. zm.) o finansach publicznych. Wprawdzie w ustawie z 26 listopada 1998 r. w odniesieniu do udzielania dotacji dla jednostek sektora publicznego nie będących częścią składową Skarbu Państwa, nie przewidziano formy umowy, tym niemniej taki charakter jej udzielenia nie powinien budzić wątpliwości. Skoro jednak umowa nie została zawarta a Minister Zdrowia wskazuje na udzielenie dotacji w oparciu o pismo z [...] października 2005 r. należy tym samym uznać, że przyznane środki nie stanowiły dotacji. Z faktem tym wiąże się więc to, że Minister nie ma kompetencji do wydawania w sprawie jej zwrotu decyzji, która wynika z treści art. 93 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Przyjmując istnienie umowy konsekwencją błędnego stanowiska Ministra w sprawie zwrotu dotacji jest okoliczność, że Minister nie rozważył skutków jej zawarcia w aspekcie cywilnoprawnym. Dodatkowo Minister Zdrowia dokonując niewłaściwej interpretacji opinii K. w zakresie radiologii i wskazując, że aparatura do kontroli procesów obrazowania w rentgenodiagnostyce konwencjonalnej stanowi integralną całość z miernikami ekspozycji dawki, nie wyjaśnia na czym polega owa "integralność", a w związku z tym czy jest to integralność w znaczeniu fizycznym (podobna do części składowej rzeczy zdefiniowanej w Kodeksie cywilnym) czy też jest to integralność w znaczeniu funkcjonalnym(podobna do pojęcia przynależności). Okoliczności te mają decydujące znaczenie w świetle opinii K. jeśli się zważy, że zakupiona aparatura stanowiła bez wątpienia całość urządzeń niezbędnych wraz z miernikami pod względem funkcjonalnym, koniecznym do zapewnienia bezpieczeństwa pacjentom pod względem radiacyjnym. W ocenie pełnomocnika nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, że dotacja została wypłacona S. i w sytuacji posiadania przez Ministra Zdrowia wiedzy na temat sposobu wykorzystania dotacji. W tym stanie rzeczy decyzja powinna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozważając zarzuty skargi należy zauważyć, że wprawdzie pewne z nich są trafne ale nie zmienia to faktu, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przede wszystkim należy podnieść, że przepisy ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (art. 61, 67, 69) wskazują czym jest budżet, z jakich składa się części, podmioty, które dysponują jego stosownymi częściami oraz podział wydatków. Przewidują również utworzenie m.in. rezerwy celowej i możliwość udzielania dotacji. Biorąc pod uwagę okoliczność, że dotacje stanowią szczególny rodzaj wydatków publicznych, powoduje ona, że cel i sposób ich wykorzystania, rozliczania oraz ewentualnego zwrotu powinien być właściwie określony, w związku z czym ustalenia te powinny nastąpić w formie umowy, nawet jeśli nie istnieją w tej mierze przepisy odrębne. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że skarżący podmiot został utworzony przez państwową uczelnię medyczną czego dotyczy art. 8 ust. 1 pkt 3a ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. (Dz.U 1991.91.408 z późn. zm.) i działa w formie S. w S., w związku z czym podlega tej ustawie. Z treści art. 35 b ust.1 i 2 ustawy wynika, że publiczny zakład opieki zdrowotnej, utworzony m.in. przez organ określony w art. 8 ust. 1 pkt 3a, pokrywa z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów koszty działalności i zobowiązań, z zastrzeżeniem art. 35c i 35d ustawy oraz, że zakład taki prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie. Art. 54 ustawy określa źródła z jakich samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać środki finansowe a nadto, że zadania związane z udzielaniem świadczeń zdrowotnych, o których jest mowa w ust 1 pkt 1 i 2 tego artykułu mogą pochodzić ze środków publicznych. W art. 54 ust. 5 przewidziano, że Minister właściwy do spraw zdrowia określi w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki przekazywania samodzielnym zakładom publicznym opieki zdrowotnej środków publicznych na realizację zadań o jakich mowa w ust 1 pkt 2 tego art. czyli programów zdrowotnych ( w tym na wydatki inwestycyjne lub zakup specjalistycznych wyrobów medycznych), przy czym na wspomniane programy środki mają być przekazywane w formie umowy. Natomiast z art. 55 ust.1 pkt 3 ustawy, który ma zastosowanie w sprawie wynika, że samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może uzyskiwać dotacje budżetowe na inwestycje, w tym zakup wysoko specjalistycznych aparatury i sprzętu medycznego. Zgodnie z treścią art. 55 ust. 3 zakładom takim dotacje przyznaje minister właściwy do spraw zdrowia za pośrednictwem właściwej państwowej uczelni medycznej albo państwowej uczelni prowadzącej działalność dydaktyczną i badawczą w zakresie nauk medycznych. Treść przywołanych przepisów wskazuje wyraźnie, że samodzielny publiczny zakład opieki medycznej taki jak S. może uzyskiwać środki publiczne, w tym dotacje o jakich mowa w art. 55 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, zatem zarzuty skargi odnoszące się do pisma Ministra Zdrowia z [...] października 2005 r. dotyczącego udzielonego wsparcia finansowego stanowiącego dotację celową i związanych z tym konsekwencji, z których wynika, że konsekwencje te nie odnoszą się do S., nie są trafne. Nie można uznać za prawidłowe stanowiska S. ani w odniesieniu do twierdzenia, że przyznane wsparcie finansowe nie stanowiło dotacji ze względu na niewłaściwą formę jej przyznania, ani ze względu na twierdzenie, że skoro pismo z [...] października 2005 r. informujące o przyznaniu dotacji celowej S. zostało skierowane przez Ministra Zdrowia do [...] Akademii Medycznej, ustalenia w nim zawarte nie dotyczą S. Należy zaznaczyć, że przyznana dotacja celowa w kwocie [...] zł na rzecz S. została w tym piśmie jasno określona a jej przyznanie nastąpiło w związku z wnioskiem S. z [...] września 2005 r. czego dowodzi cel jej przyznania – mianowicie na zakup i montaż 6 mierników ekspozycji (rejestracji dawki) umożliwiających ocenę narażenia pacjenta podczas badań radiologicznych. Przeznaczenie tej dotacji ściśle odpowiadało wnioskowi z [...] września 2005r., czego nie zmienia to, że we wniosku potrzebę nabycia mierników uzasadniono potrzebą wyposażenia w nie zestawów rentgenowskich. Wbrew twierdzeniom strony we wniosku nie mówi się o konieczności zakupu zestawów, czy też aparatury do zestawów rentgenowskich innych niż mierniki. To, że strona wnioskowała o przyznanie [...] zł, i że jej zamiarem było nabycie poza miernikami najprawdopodobniej dodatkowej aparatury, która współpracowałaby ściśle z miernikami w zestawach rentgenowskich ( czego dowodzi treść faktury i cena całego zakupionego sprzętu), nie zmienia tego, że wniosek zawierał wyłącznie prośbę o wsparcie finansowe na zakup mierników. Trudno więc nieścisłością wspomnianego pisma - jeśli taki był zamiar S. - obciążać Ministra. Nawiasem mówiąc w momencie gdy S. uzyskał pismo z [...] października 2005 r. mógł podjąć próbę wyjaśnienia tej sprawy i zanim dokonał zakupu przedłożyć Ministrowi, że przyznana kwota, o którą wnioskowano obejmuje również inną, niezbędną aparaturę, co pozwoliłoby być może uzyskać korektę przeznaczenia tej kwoty. Odnosząc się do pisma Ministra Zdrowia z [...] października 2005 r. należy podkreślić, że w piśmie tym Minister wskazał, że podlega ona wydatkowaniu do końca 2005 r. oraz jakie przepisy mają zastosowanie do zasad wydatkowania, rozliczenia i ewentualnego zwrotu przyznanej kwoty. Minister wyraźnie powołał się na przepisy ustawy z 26 listopada 1998 r. prawo finansowe, Prawo zamówień publicznych z 29 stycznia 2004 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 2 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad finansowania inwestycji z budżetu państwa, co nie pozostawia w ocenie Sądu wątpliwości jaki był rodzaj tych środków i okoliczności tej nie zmienia fakt braku umowy. Zdaniem Sądu skoro była to dotacja celowa musiała ona zostać wydana zgodnie z przeznaczeniem czyli na zakup mierników. K. w zakresie radiologii w swojej opinii z [...] czerwca 2009r. przyjął, że aparatura zakupiona wraz z miernikami jakkolwiek wymagalna ze względu na potrzebę zabezpieczenia pacjenta przed wypadkami radiacyjnymi, nie stanowi integralnej części miernika ale razem z miernikiem stanowi integralną część systemu bezpieczeństwa radiologicznego pacjenta, jej zakup jest więc uzasadniony z punktu widzenia merytorycznego. Biorąc pod uwagę wspomnianą opinię należy uznać, że stanowisko Ministra w zakresie wydatkowania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem jest trafne. Jest oczywiste, że wspomniana dodatkowa aparatura jest potrzebna a wręcz nawet konieczna w procesie zapewnienia właściwego bezpieczeństwa badań pacjentów w zakresie radiologicznym. Nie ulega jednak wątpliwości, że jakkolwiek są to urządzenia współpracujące z miernikami i badające prawidłowość działania samych mierników ( co wyjaśniono na rozprawie sądowej), nie stanowią one integralnej części samych mierników, które mogą pracować oddzielnie w ramach zestawów rentgenowskich i dokonywać samodzielnie pomiaru ekspozycji dawki w czasie badania radiologicznego. Jest przy tym niesporne, że bezpieczeństwo działania aparatury medycznej, po zainstalowaniu tej dodatkowej aparatury jest bardziej szczegółowo monitorowane – co ma znaczenie dla właściwego przeprowadzania procedur medycznych związanych z badaniami. Ta okoliczność nie może jednak przesłaniać faktu, że jakkolwiek aparatura ta jest potrzebna i tworzy część systemu bezpieczeństwa, to tworzy ją z miernikami w rozumieniu takim, że działając obok mierników zwielokrotnia to bezpieczeństwo, nie jest jednak niezbędna do działania samych mierników. Okoliczność ta przesądza o prawidłowości decyzji i powoduje, że brak jest potrzeby rozważania kwestii zakupu wspomnianej aparatury przez pryzmat przepisów prawa cywilnego, ponieważ nie może to zmienić faktu, że dotacja dotyczyła wyłącznie prawa zakupienia mierników jako samodzielnych urządzeń. Na koniec należy przyznać, że trafne jest stanowisko Skarżącego, w którym zarzucił on, że w sprawie zastosowano oraz wskazano w decyzji jako podstawę rozstrzygnięcia niewłaściwe przepisy prawa materialnego w postaci wskazanych w niej art. 145 i 146 prawa finansowego z 30 czerwca 2005 r., która weszła w życie 1 stycznia 2006 r. zamiast art. 93 ustawy z 26 listopada 1998 r. W odniesieniu do tej kwestii WSA jest zdania, że nieprawidłowość ta nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy . WSA podziela w tym względzie stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 6 marca 2008 r. II GSK 419/07, który w podobnej sytuacji dotyczącej wykorzystania dotacji w 2005 r. wskazał, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy" starej", wyjaśniając, że o tyle nie stanowi błędu powołanie przepisów ustawy z 30 czerwca 2005 r., że kwestie zwrotu dotacji regulowała ona w taki sam sposób. Trafności decyzji nie przeczy fakt, że w momencie uruchamiania środków (przelania ich na konto S.), Minister dysponował zweryfikowaną fakturą zakupu sprzętu, powinien więc zdaniem skarżącego ocenić zasadność zakupu na tym etapie. Istotnie osoba podejmująca decyzję o wypłacie powinna na tym etapie w sposób krytyczny ocenić treść faktury ale skoro tak się nie stało, nie tworzy to dla strony sytuacji, w której można byłoby odstąpić od żądania zwrotu części dotacji, ponieważ decyzja taka nie jest decyzją uznaniową. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, WSA uznał, że nie doszło do naruszenia przepisów Kpa w postaci art. 6, 77, 80 jak również art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 kpa i art. 140 jak również art. 7 Konstytucji. W ocenie Sądu Minister Zdrowia w toku dwuinstancyjnego działania rozpoznał wszechstronnie sprawę, zebrał i ocenił materiał dowodowy, prawidłowo uznając, że środki finansowe przekazane S. stanowiły dotację i rozważając sprawę na gruncie prawa finansowego w postępowaniu administracyjnym, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 151 ppsa WSA oddalił skargę.