V SA/Wa 348/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi F. G. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia ... grudnia 2009 r. nr ... w przedmiocie odmowy stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa; - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nr ... z dnia ... września 2009 r. Decyzją z ... września 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją z ... lipca 2007 r., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (zwany dalej: Kierownikiem Urzędu) – działając na podstawie art. 2 pkt 31 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.; zwaną dalej: ustawą o kombatantach) – odmówił F. G. (zwanemu dalej: skarżącym) przyznania uprawnień kombatanckich z tytułu dawania schronienia osobom narodowości żydowskiej lub innym osobom, za których ukrywanie w latach ..., ze względu na ich narodowość lub działalność na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej – groziła kara śmierci. W stosunku do powyższej decyzji ostatecznej były prowadzone przez Kierownika Urzędu trzykrotnie postępowania administracyjne w trybach nadzwyczajnych z art. 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) zakończone decyzjami z ... sierpnia 2005 r. i ... czerwca 2008 r. oraz w trybie wznowienia postępowania zakończone decyzją z ... grudnia 2007 r. Pismem z ... lutego 2009 r. skarżący ponownie zwrócił się do Kierownika Urzędu z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatanckich. Jako podstawę przyznania uprawnień wskazał pobyt w D. Do pisma załączył oświadczenie Z. G. autora książki "K.", że skarżący wraz z matką C. G. przebywał w hitlerowskim obozie koncentracyjnym w D. w listopadzie 1940 r. wraz z załącznikami m.in.: wyciągiem z listy byłych więźniów, kopią pisma ubezpieczalni niemieckiej, zaświadczenia nr ... oraz oświadczeń świadków: S. K., J. G., T. K. Pismem z ... kwietnia 2009 r. Kierownik Urzędu zwrócił się do skarżącego o wskazanie, w którym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, żąda rozpatrzenia swojego wniosku, informując jednocześnie, że w sprawie skarżącego została wydana decyzja ostateczna. W piśmie z ... kwietnia 2009 r. skarżący oświadczył, że wnosi o wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Decyzją z ... maja 2009 r. Kierownik Urzędu umorzył postępowanie z wniosku skarżącego o rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 § 1 k.p.a., ponieważ nie jest dopuszczalne po raz drugi prowadzenie postępowania w tym trybie. Następnie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z ... czerwca 2009 r., w którym skarżący zażądał rozpoznania jego sprawy w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., Kierownik Urzędu decyzją z ... sierpnia 2009 r. uchylił decyzję z ... maja 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z ... września 2009 r. Kierownik Urzędu wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie zakończone decyzją ostateczną z 26 lipca 2004 r. Następnie decyzją z ... września 2009 r. – wydaną na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. – odmówił stwierdzenia, że decyzja z 26 lipca 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 b ustawy o kombatantach – represjami w rozumieniu ustawy są okresy przebywania w innych miejscach odosobnienia, w których warunki pobytu nie różniły się od warunków w obozach koncentracyjnych a osoby tam osadzone pozostawały w dyspozycji hitlerowskich władz bezpieczeństwa. Zdaniem organu analiza akt, a w szczególności przedstawionego oświadczenia nie daje podstaw do stwierdzenia, że decyzja o odmowie przyznania wnioskowanych uprawnień została wydana z naruszeniem prawa. Ponadto organ zwrócił uwagę, że decyzja o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich została wydana ... lipca 2004 r. W świetle art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 – 8 k.p.a. nie może nastąpić, jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Ze względu na upływ pięcioletniego terminu nie można wydać decyzji o odmowie uchylenie decyzji ostatecznej zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji organ orzekający może jedynie stwierdzić, że decyzja z ... lipca 2004 r. nie została wydana z naruszeniem prawa. Decyzją z ... grudnia 2009 r. Kierownik Urzędu utrzymał w mocy decyzję własną z ... września 2009 r. W motywach decyzji ostatecznej Kierownik Urzędu powtórzył argumentację zawartą w decyzji I instancji. Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji z powodu: łamania przepisów k.p.a., fałszowania dokumentacji, wprowadzenia skarżącego w błąd oraz odmowę uznania przedłożonych przez niego oświadczeń świadków. Skarżący zarzucił także, że organ błędnie ocenił, że jego wniosek z ... lutego 2009 r. o wznowienie postępowania został złożony z upływem ... letniego terminu. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, że świadek Z. G. wskazał, iż skarżący przebywał w obozie koncentracyjnym w D. w listopadzie ... r. Swoją wiedzę odnośnie pobytu skarżącego w obozie świadek oparł na oświadczeniach świadków znajdujących się w aktach administracyjnych, jak również w swojej publikacji "K.". Zdaniem organu przedłożony przez skarżącego nowy dowód, będący podstawą wznowienia postępowania, nie daje podstaw do twierdzenia, iż decyzja z ... lipca 2004 r. została wydana z naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika bowiem, iż strona nie była więźniem obozu policji bezpieczeństwa w D., a publikacja Z. G. "K." nie zwiera listy osób osadzonych w miejscu odosobnienia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 b ustawy o kombatantach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji wyłącznie pod kątem legalności rozumianej jako zgodność z prawem, Sąd stwierdził, że przeprowadzone w analizowanej sprawie postępowanie administracyjne obarczone jest wadami, wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania. Na wstępie wskazać należy, że niezasadny jest zarzut skargi dotyczący błędnego przyjęcia przez organ, iż w sprawie nie minął pięcioletni termin, ponieważ – jak uważa skarżący – wniosek o wznowienie postępowania został złożony przed jego upływem. Zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. – uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Powyższy przepis wyraźnie stanowi, że termin ten liczy się w latach od dnia doręczenia decyzji i dotyczy wydania decyzji przed upływem wskazanych terminów (w niniejszej sprawie 5 lat), a nie dnia złożenia samego wniosku. Żaden z przepisów k.p.a. nie stanowi o tym, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania przerywa bieg tego terminu. Tak więc niewątpliwie w sprawie upłynął termin pięciu lat, który umożliwiałby wydanie decyzji uchylającej decyzję ostateczną. Decyzja Kierownika Urzędu z ... lipca 2004 r. została doręczona skarżącemu ... sierpnia 2004 r., a zatem po ... sierpnia 2009 r. nie było prawnej możliwości jej uchylenia. W takiej sytuacji stosuje się art. 151 § 2 k.p.a. w myśl którego – w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Sąd zwraca uwagę, że choć upływ określonych w art. 146 § 1 k.p.a. terminów powoduje niemożność uchylenie decyzji ostatecznej, nie oznacza to jednak, że organ jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego z zachowaniem jego zasad wyrażonych w art. 7, 8, 9 i 77 k.p.a., a także prawidłowego, pełnego uzasadnienia takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać również należy, że choć decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, to jednak decyzja ta ma duże znaczenie, gdyż może stanowić podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. W przedmiotowej sprawie Kierownik Urzędu w zaskarżonych decyzjach uznał jedynie, że analiza akt nie daje podstaw do stwierdzenia, że decyzja o odmowie przyznania wnioskowanych uprawnień została wydana z naruszeniem prawa i zacytował treść przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 b ustawy o kombatantach. Tak więc organ całkowicie pominął wyjaśnienie jak należy interpretować powyższy przepis i w jakich sytuacjach ma on zastosowanie, jak również dlaczego przedstawione przez skarżącego dowody w postaci oświadczenia autora książki "K." Z. G., wyciągu z listy byłych więźniów, kopie pisma ubezpieczalni niemieckiej, oświadczenia świadków potwierdzające pobyt skarżącego wraz z matką w listopadzie 1940 r. w obozie w D. nie dają podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich. Kierownik Urzędu dopiero w odpowiedzi na skargę podjął próbę pełniejszego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż odpowiedź na skargę nie jest częścią decyzji ostatecznej, nie stanowi też części postępowania odwoławczego i nie sanuje błędów popełnionych przez instancję odwoławczą. Uwzględniając powyższe, Kierownik Urzędu powinien przeprowadzić ponownie postępowanie administracyjne w którym dokładnie wyjaśni i opisze przyczyny podjętej przez siebie decyzji. W szczególności winien zinterpretować i wyjaśnić zastosowanie przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 b ustawy o kombatantach w kontekście sytuacji i dowodów przedstawionych przez skarżącego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Z uwagi na to, że wydane w sprawie decyzje nie mają cechy wykonalności, Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.