V SA/Wa 348/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant referent stażysta - Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018r. sprawy ze skargi U. im. A. M. w P. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez U. w P. (dalej – Skarżący, Beneficjent) jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów (dalej – Organ) z dnia [..] grudnia 2017r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej – NCBiR) z dnia [...] września 2017r., nr [...] określającą wysokość przypadającej do zwrotu kwoty z tytułu dofinansowania projektu. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W dniu 15 czerwca 2016 r. NCBiR zawarło ze Skarżącym umowę nr [...] , o dofinansowanie Projektu: "Studencki staż zawodowy startem do kariery - wzrost konkurencyjności absolwenta Wydziału Biologii UAM na rynku pracy". Okres realizacji Projektu został określony we wniosku o dofinansowanie, tj. od 1 maja 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. W wyniku przeprowadzonej weryfikacji wniosku o płatność, część wydatków uznana została za niekwalifikowalne z uwagi na fakt ich poniesienia przed okresem realizacji Projektu, tj. w okresie od 25 czerwca 2014 r. do 6 kwietnia 2016 r. Wobec powyższego w decyzji z [...] września 2017r., nr [...] NCBiR określiło przypadającą do zwrotu część dofinansowania projektu w wysokości 5 517,54 zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, iż Beneficjent ponosił wydatki na zakup odzieży ochronnej dla uczestników projektu poza okresem realizacji projektu określonym we wniosku o dofinansowanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [..] grudnia 2017r., nr [...] Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie NCBiR. Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 4 § 4 umowy o dofinansowanie Skarżący zobowiązał się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020, które w punkcie 3 podrozdziału 6.2. stanowią, że wszystkie wydatki w ramach PO WER są kwalifikowane, o ile łącznie spełniają, m.in. następujące warunki: zostały faktycznie poniesione w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie (lit. a) oraz zostały poniesione zgodnie z postanowieniami tejże umowy (lit. e). Jednocześnie wskazano, że Skarżący zobowiązał się do realizacji Projektu - zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie - w okresie od 1 maja 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. Jednakże weryfikacja wniosku wykazała, że w okresie realizacji projektu Skarżący poniósł wyłącznie jeden wydatek (zakupu okularów ochronnych, wykazany w poz. 119 wniosku o płatność). Natomiast wydatki przedstawione do rozliczenia w pozycjach 115-118, 120-123, 259, 394-397 poniesione zostały przed okresem realizacji projektu, tj. od 25 czerwca 2014 r. do 6 kwietnia 2016 r. Ponadto ustalono, że zarówno postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego, jak również faktury wykazane jako podstawa poniesienia wydatków zostały wystawione poza okresem realizacji Projektu. Wobec powyższego Organ stwierdził, iż Skarżący naruszył warunki kwalifikowalności wskazane w pkt 3 lit. a oraz lit. e podrozdziału 6.2. Wytycznych a także § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie. Na powyższą decyzję Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości. W skardze zarzucono naruszenie: 1. Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 10 kwietnia 2015 r. - a zwłaszcza podrozdziału 6.1, podrozdziału 6.2 oraz podrozdziału 6.3; 2. postanowień umowy o dofinansowanie - a zwłaszcza § 2 ust. 4, § 3 ust. 1 oraz § 4; 3. art. 184 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, 4. postanowień regulaminu konkursu. Skarżący zauważył, że z żadnego z zapisów umowy o dofinansowanie, ani tym bardziej z Wytycznych czy też regulaminu konkursu nie wynika, że okres realizacji Projektu jest tożsamy z okresem kwalifikowalności wydatków w ramach Projektu. Skarżący zarzucił, iż nie został poinformowany, że IP ograniczyła możliwość kwalifikowania wydatków poniesionych przez Skarżącego przed podpisaniem umowy o dofinansowanie. W konsekwencji, w ocenie Skarżącego - okres kwalifikowalności wydatków w ramach realizacji Projektu obejmuje okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r. Potwierdzeniem tego stanowiska jest zapis § 2 ust. 4 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym, "Dofinansowanie na realizację Projektu może być przeznaczone na sfinansowanie przedsięwzięć zrealizowanych w ramach Projektu przed podpisaniem umowy, o ile będą dotyczyć okresu realizacji Projektu, o którym mowa w § 3 ust. 1". W opinii Skarżącego brak wykreślenia powyższego zapisu w umowie o dofinansowanie potwierdza i dopuszcza możliwość kwalifikowania wydatków poniesionych poza okresem realizacji projektu (wstecz), w tym wydatków uznanych w skarżonych decyzjach za niekwalifikowalne. Skarżący zaznaczył, że zapis § 2 ust. 4 umowy ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie bowiem podjął działania przed podpisaniem umowy o dofinansowanie - dokonał zakupu materiałów zużywalnych zgodnie z zasadami kwalifikowalności wydatków określonymi w pkt. 6.2. Wytycznych, w okresie kwalifikowalności wydatków wynikającym z Wytycznych (czyli od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r.) - które to materiały zostały pobrane z magazynu w celu realizacji projektu oraz w okresie jego realizacji (tj. pomiędzy 1 maja 2016 r. a 31 stycznia 2018 r.) - czyli działania podjęte przed podpisaniem umowy dotyczą okresu realizacji Projektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest prawidłowość decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [..] grudnia 2017r. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że jest ona prawidłowa. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie. Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W ocenie Sądu, za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia podrozdziału 6.1, podrozdziału 6.2 oraz podrozdziału 6.3 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 10 kwietnia 2015 r., postanowień regulaminu konkursu oraz § 2 ust. 4, § 3 ust. 1 oraz § 4 umowy o dofinansowanie. Zdaniem Skarżącego, z zapisów umowy o dofinansowanie, jak również z Wytycznych nie wynika, że okres realizacji Projektu jest tożsamy z okresem kwalifikowalności. Ponadto, Beneficjent w regulaminie konkursu nie został poinformowany, że Instytucja Pośrednicząca ograniczyła możliwość kwalifikowania wydatków poniesionych przez Skarżącego przed podpisaniem umowy. Stąd zgodnie z § 2 ust. 4 umowy o dofinansowanie, możliwe jest sfinansowanie przedsięwzięć zrealizowanych w ramach Projektu przed podpisaniem umowy, o ile będą one dotyczyć okresu realizacji Projektu, o którym mowa w § 3 ust. 1 umowy. Należy wyjaśnić, iż zgodnie z § 2 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu zawartej w dniu 15 czerwca 2016 r. dofinansowanie na realizację Projektu może być przeznaczone na sfinansowanie przedsięwzięć zrealizowanych w ramach Projektu przed podpisaniem umowy, o ile będą dotyczyć okresu realizacji Projektu, o którym mowa w § 3 ust. 1. W § 3 ust. 1 wskazano, iż okres realizacji Projektu jest zgodny z okresem wskazanym we Wniosku. Okres realizacji Projektu został określony we wniosku o dofinansowanie od 1 maja 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. Podkreślenia wymaga również, iż w § 4 ust. 4 umowy o dofinansowanie zawarto zobowiązanie Skarżącego do stosowania podczas realizacji Projektu Wytycznych. W pkt 7 podrozdziału 6.1 Ramy czasowe kwalifikowalności Wytycznych wskazano, iż okres kwalifikowalności wydatków w ramach danego projektu określony jest w umowie o dofinansowanie, przy czym okres ten nie może wykraczać poza daty graniczne określone w pkt 1-3. Z kolei w punkcie 3 podrozdziału 6.2 Ocena kwalifikowalności wydatku Wytycznych określono, że wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający m.in. warunki: został faktycznie poniesiony w okresie wskazanym w umowie o dofinansowanie, z zachowaniem warunków określonych w podrozdziale 6.1 (lit. a) oraz został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie (lit. e). Organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły zatem, iż w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy okres kwalifikowalności wydatków został określony w § 3 ust 1 umowy o dofinansowanie i jest on równoznaczny z okresem realizacji Projektu, co oznacza, że kwalifikowanymi mogą być wydatki poniesione w okresie od 1 maja 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. Odnosząc się do twierdzeń Skarżącego, iż z żadnego z zapisów umowy o dofinansowanie, ani tym bardziej z Wytycznych nie wynika, że "okres realizacji Projektu" jest tożsamy z "okresem kwalifikowalności wydatków w ramach Projektu" należy wyjaśnić, iż zgodnie z punktem 12 podrozdziału 6.1 Wytycznych wydatki poniesione przed podpisaniem umowy o dofinansowanie mogą zostać uznane za kwalifikowalne wyłącznie w przypadku spełnienia warunków kwalifikowalności określonych w Wytycznych i umowie o dofinansowanie. Niesporne jest zatem, iż postanowienia umowy o dofinansowanie muszą być interpretowane w zgodzie z warunkami i procedurami, o których mowa w Wytycznych wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm.). Należy w powyższym kontekście zauważyć, że zgodnie z punktem 8 podrozdziału 6.1 Wytycznych okres kwaliflkowalności wydatków w ramach projektu może przypadać na okres przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, jednak nie wcześniej niż wskazują daty określone w pkt 1 i 2. Właściwa instytucja będąca stroną umowy może ograniczyć możliwość kwalifikowania wydatków przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, przy czym ma obowiązek poinformowania o tym beneficjenta odpowiednio wcześniej (np. w przypadku projektów konkursowych - co najmniej w regulaminie konkursu). W przedmiotowej sprawie umowa o dofinansowanie została podpisana w dniu 15 czerwca 2016 r., zaś okres realizacji Projektu przypadał zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie na okres od 1 maja 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. Zatem zasadne było pozostawienie zapisu § 2 ust. 4 umowy o dofinansowanie, który umożliwił Skarżącemu kwalifikowanie wydatków w okresie od 1 maja 2016 r. (rozpoczęcie realizacji projektu) do 15 czerwca 2016 r., (dzień zawarcia umowy). Skarżący nie kwestionuje przy tym, iż dokonał zapłaty za wydatki uznane za niekwalifikowalne w terminach od 25 czerwca 2014 r. do 6 kwietnia 2016 r. W odniesieniu do stwierdzenia, iż materiały zostały pobrane z magazynu w celu realizacji projektu oraz z okresie jego realizacji należy wyjaśnić, iż w przedmiotowej sprawie istotny jest również zapis punktu 2 podrozdziału 6.4 Zasada faktycznego poniesienia wydatku Wytycznych, w którym wskazano, że pod pojęciem wydatku faktycznie poniesionego należy rozumieć wydatek poniesiony w znaczeniu kasowym, tj. jako rozchód środków pieniężnych z kasy lub rachunku bankowego beneficjenta. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, potwierdza jedynie, że odzież i środki ochronne na potrzeby wyposażenia stażystów w ramach realizowanego projektu zostały tylko pobrane z magazynu w okresie realizacji projektu (od 30 czerwca 2016 r. do 14 września 2016 r.). Natomiast zapłata za przedmiotowe materiały miała miejsce przed okresem realizacji projektu. Podsumowując, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób zgodny z procedurą administracyjną. Organ rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, swoje stanowisko przedstawił w wydanej decyzji. Uzasadnienie decyzji zawiera szczegółowy i wyczerpujący opis stanu faktycznego, argumentów podnoszonych przez Skarżącego oraz obszerne stanowisko organu odnośnie stwierdzonych okoliczności skutkujących zakwestionowaniem kwalifikowalności spornych wydatków wynikającym z działania Beneficjenta, które spowodowało naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. tj. warunków kwalifikowalności wskazanych w punkcie 3 lit. a) i e) podrozdziału 6.2 Wytycznych Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.