V SA/Wa 350/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant st. specjalista - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] przy ul. [...] [...]w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia części należności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] na rzecz [...] przy ul. [...] w [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. G. [...] w W. (dalej: strona lub skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2019 r., nr [...] (dalej: SKO, organ odwoławczy lub II instancji) utrzymująca w mocy w decyzję Prezydenta [...] W. (dalej także organ I instancji) z [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmawiającą umorzenia części należności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości [...] zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Zarząd Dróg Miejskich wymierzył stronie karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wymaganego przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 730 ze zm., dalej: ustawa o drogach). Strona od decyzji się nie odwołała. Wnioskiem z [...] kwietnia 2017r., uzupełnionym pismem z [...] sierpnia 2017 r. skarżąca zwróciła się z prośbą o umorzenie 50% naliczonej kary. Wyjaśniła, że w budynku mieszka wielu starszych ludzi, dla których dodatkowy wydatek na pokrycie kary, będzie dużym obciążeniem. Podkreślono, że roczne przychody na pokrycie kosztów utrzymania części wspólnej wahają się na poziomie [...]-[...] tys. zł. Strona zauważyła, że zajęcie pasa związane jest z wykonaniem ocieplenia budynku (warstwa ocieplenia budynku), na które to ocieplenie i remont dachów i balkonów skarżąca zaciągnęła kredyt w wysokości [...] zł. Do pisma z [...] sierpnia 2017 r. strona załączyła sprawozdanie finansowe oraz potwierdzenie sald z rachunków i zawiadomienia PKO BP o zmianie oprocentowania i wysokości spłat. Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...] organ I instancji odmówił umorzenia części należności. W wyniku rozpoznania odwołania strony SKO decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ I instancji podjął decyzję na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm., dalej: ufp), a zatem w stosunku do podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, jednakże uzasadnienie decyzji nie potwierdza, czy skarżąca rzeczywiście prowadzi działalność gospodarczą. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy wniosek pochodzi od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, a jeśli organ I instancji dojdzie do wniosku, iż wniosek pochodzi od podmiotu nie prowadzącego działalności gospodarczej, to wówczas oceni wniosek pod kątem spełnienia przesłanek wskazanych w art. 64 ust. 1 pkt 2 ufp. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] W. decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...] odmówił umorzenia części należności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wynoszącej [...] zł. W uzasadnieniu stwierdził, że wniosek nie pochodzi od podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. W ocenie organu I instancji ulga w postaci częściowego umorzenia jest jedną z najdalej idących ulg, której konsekwencją jest rezygnacja z części przysługującej organowi należności. Umorzenie należności w ocenie organu i instancji może mieć miejsce w szczególnie wyjątkowych sytuacjach, których to sytuacji w sprawie nie stwierdzono. W ocenie Prezydenta [...] W. analiza dokumentacji nie daje podstaw do stwierdzenia, że wniosek strony zasługuje na uwzględnienie. Podkreślono, że strona może uiścić należność z nadwyżki środków finansowych, dostępnych na rachunkach bankowych. Także uwzględnienie obowiązku spłaty kredytu oznaczałoby przerzucenie na lokalną społeczność skutków podejmowanych przez stronę decyzji. Organ I instancji stwierdził również, że przy ocenie wniosku wziął pod uwagę fakt, że kara za zajęcie pasa drogowego nie była skutkiem nie dających się przewidzieć okoliczności, a konsekwencją świadomego naruszenia obowiązujących przepisów ustawy o drogach. Pismem z [...] lutego 2018 r. strona złożyła odwołanie. Ponownie powołała się na trudną sytuację finansową związaną z koniecznością spłaty kredytu (do zapłaty pozostało [...] zł) w głównej mierze przez emerytów zamieszkujących budynek. Zdaniem skarżącej organ pominą zupełnie względy społeczne i ponadto zrównał zaliczki właścicieli na utrzymanie budynku z nadwyżkami finansowymi. W ocenie strony wspólnota nie posiada nadwyżek finansowych, gdyż musi rozliczyć się na koniec roku indywidualnie z każdym członkiem na podstawie planu gospodarczego. SKO zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r. utrzymała w mocy decyzję Prezydenta [...] W.. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą wydania rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 60 ust. 1 pkt 7 i art. 64 ust. 1 pkt 2 ufp. Przywołał treść art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej: op) oraz art. 64 ust. 1 pkt 2 lit b ufp, który stanowi, że należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w części (...) - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Organ II instancji zauważył, że ulgi w zapłacie zobowiązań są instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest ponoszenie opłat nałożonych przepisami prawa, nie zaś zwalnianie z tego obowiązku (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 1991 r., sygn. akt SA/Gd 295/91, publ. POP 1994, nr 1, poz. 7). Uzyskanie ulgi jest odstępstwem od zasady równości, bowiem na mocy indywidualnej decyzji podmiot zwolniony zostaje z obowiązku świadczenia wynikającego z ustawy. Dlatego nie można z tego odstępstwa czynić normy. SKO stanęła na stanowisku, że trudna sytuacja materialna strony sama w sobie nie może być uznana za przesłankę umożliwiającą zastosowanie wnioskowanej ulgi, a tym bardziej nie można jej utożsamiać z ważnym interesem podatnika. W przeciwnym razie prowadziłoby to do absurdu. Zawsze bowiem ulga w zapłacie zobowiązania podatkowego jest w interesie (faktycznym) podatnika. W rezultacie każdy podatnik znajdujący się w trudnej sytuacji majątkowej spełniałby przesłankę przyznania ulgi. Dlatego ważne jest wykazanie nadzwyczajności tej sytuacji, w której podatnik znalazł się niezależnie od swojego postępowania. Wymóg ten wyprowadza się z nadzwyczajnego charakteru instytucji ulgi w spłacie zaległości podatkowych, wynikającego z zasady, którą jest płacenie podatków. "Ważny interes podatnika" to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych. W ocenie organu II instancji decyzja organu I instancji nie narusza granic uznania administracyjnego, zaś przedstawione przez stronę we wniosku twierdzenia nie pozwalają na udzielenie żądanej ulgi. W szczególności zasadnie Prezydent [...] W. podkreślił, że nałożenie kary nie były skutkiem niedających się przewidzieć zdarzeń, a konsekwencją świadomego naruszenia obowiązujących przepisów ustawy o drogach, czego skarżąca nie kwestionuje. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. skarżąca złożyła skargę na ww. decyzję SKO z [...] stycznia 2019 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona nie zgodziła się z organem odwoławczym i wskazała, że organom obydwu instancji umknął fakt, że po termomodernizacji zmieniła się na korzyść estetyka zarówno budynku, jak i estetyka przestrzeni publicznej miasta. W jej ocenie estetyka przestrzeni publicznej jest istotna z punktu widzenia względów społecznych o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ufp. W ocenie skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie badania przesłanek interesu publicznego zostało oparte na błędnej argumentacji. Zdaniem strony, organy właśnie w takich sytuacjach jak sytuacja skarżącej winny pozwolić na rozważenie rezygnacji z opresyjności wobec obywateli i odstąpienie, przynajmniej w części od realizacji funkcji fiskalnych państwa. Dbanie o budżet państwa (jego dochody) nie może zatem przesłaniać interesu strony, jej potrzeb, oraz rzeczywistej sytuacji materialnej i zdrowotnej. W ocenie skarżącej organ przekroczył w sprawie granice uznania administracyjnego, gdyż możliwość skorzystania z ulgi w postaci umorzenia nie może być iluzoryczna. W sprawie, zdaniem skarżącej, przyjęcie innej interpretacji niż wskazana w argumentacji strony, może stanowić de facto objaw karania obywateli za podjęte starania o dbałość o estetykę przestrzeni publicznej. Dodatkowo, sposób działania organów administracji, skupiający się wyłącznie na fiskalnych potrzebach państwa, może stanowić skuteczny środek odstraszający dla potencjalnych działań mających na celu poprawę estetyki przestrzeni publicznej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm., dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Z przepisu art. 134 § 1 ppsa wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi, z zastrzeżeniem art. 57a. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie lecz z innych przyczyn, niż w niej podniesione. W pierwszej kolejności sąd wskazuje, że przedmiotem badania w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest tylko decyzja dotycząca odmowy częściowego umorzenia należności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W myśl art. 40a ust. 1 ustawy o drogach kary pieniężne określone w art. 40 ust. 12 są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 60 pkt 7 ufp, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W myśl art. 64 ust. 1 ufp, należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może: 1) z urzędu umarzać w całości - w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1-4; 2) na wniosek zobowiązanego: a) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym, b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Powyższe przesłanki stanowią katalog zamknięty, dlatego też organ administracyjny rozpoznający sprawę winien rozpoznać wniosek o częściowe umorzenie po wnikliwym ich zbadaniu. Pamiętać także należy, iż ustawodawca, używając zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru sposobu rozstrzygnięcia wniosku. W przypadku wniosków o częściowe umorzenie będzie to: umorzenie w części bądź też odmowa umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Obecnie przepisy ustawy o finansach publicznych, po ich zmianie dokonanej ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 659) która weszła w życie w dniu 28 kwietnia 2017 r., zawierają zupełną regulację odnoszącą się do umarzania w całości i w części należności publicznoprawnych. Tym samym od 28 kwietnia 2017 r. nie ma potrzeby do sięgania na mocy art. 67 ufp do przepisów Ordynacji podatkowej regulującej kwestię umarzania należności (art. 67a § 1 op). Wskazana w przepisach ufp podstawa prawna stanowi samodzielną podstawą prawną umarzania należności. Tym samym powoływanie się przez SKO na przepisy Ordynacji podatkowej jest nieprawidłowe, gdyż przepisy tej ustawy i orzecznictwo w zakresie umorzenia należności można co najwyżej posiłkowo zastosować do umorzenia należności w całości, a nie w części. W przepisach ufp dotyczących umarzania należności w całości (art. 64 ust. 1 pkt 2 lit a ufp), podobnie jak w art. 67 § 1 op mowa jest o przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego (w przepisach Ordynacji podatkowej termin zobowiązany zastąpiono terminem podatnik) lub interesem publicznym. Natomiast w zakresie umorzenia należności w części ustawodawca posłuży się innymi klauzulami generalnymi, tj. wskazuje na przypadki uzasadnione względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. Dlatego też rozważania organu odwoławczego w zakresie ważnego interesu zobowiązanego i interesu publicznego są nieadekwatne do wniosku strony o częściowe umorzenie należności. Także przytoczone orzecznictwo w tym zakresie nie odnosi się do względów, społecznych i gospodarczych, w tym możliwości płatniczych strony. Co więcej wbrew przytoczonemu orzecznictwu organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił co rozumie przez przypadki uzasadnione względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego, gdyż tych pojęć nie rozwiną skupiając się jedynie na pojęciach ważnego interesu zobowiązanego i interesu publicznego. Dodatkowo trzeba zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że cyt. "trudna sytuacja materialna podatnika sama w sobie nie może być uznana za przesłankę umożliwiającą zastosowanie wnioskowanej ulgi, a tym bardziej nie można jej utożsamiać z ważnym interesem podatnika". Powyższe jest ewidentnie sprzeczne z treścią wskazanego przepisu, który wręcz nakazuje uwzględnienie sytuacji ekonomicznej strony (możliwości płatniczych) przy rozpoznawaniu wniosku o częściowe umorzenie należności. W sprawie organ II instancji w sposób bardzo lakoniczny uzasadniły powody, dla których odmówiły stronie zastosowania tej ulgi. Wskazanie, że organ I instancji przeanalizował sytuację materialną strony i która to sytuacja strony, w ocenie SKO, nie nosi cech wyjątkowości, jest zupełnie nie wystarczające. Przede wszystkim jest niewystarczające w kontekście podnoszonych przez stronę zarzutów nieprawidłowego przyjęcia przez organ I instancji, że bieżące zaliczki właścicieli lokali na utrzymanie budynku są nadwyżkami budżetowymi (zdaniem skarżącej nie są), a także w kontekście załączonych sprawozdań finansowych. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do powyższego zarzutu skarżącej, ani też nie dokonał analizy sprawozdania finansowego. Dlatego też uzasadnienie decyzji w tym zakresie nie poddaje się kontroli, gdyż nie wiadomo, czy organ odwoławczy w taki sam sposób jak organ I instancji przyjmuje, że środki zgromadzone na rachunku mogą posłużyć do zapłaty należności z tytułu kary pieniężnej, czy też nie mogą posłużyć, a strona winna w inny sposób zdobyć potrzebne środki finansowe na spłatę tej kary. W ocenie sądu niedokonanie analizy sprawy w kontekście art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ufp oraz nieodniesienie się do zarzutów odwołania, czyni decyzję organu odwoławczego dowolną, naruszającą granicę uznania administracyjnego. Zdaniem sądu uzasadnienie decyzji narusza art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 296 ze zm., dalej: kpa), który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ II instancji bowiem nie wyjaśnił podstawy prawnej decyzji, ani też nie dokonał ustaleń faktycznych w sposób wymagany przez powołany przepis. Zdaniem sądu naruszenia takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe ustalenia stanu faktycznego oraz kompletne uzasadnienie prawne stanowi istotny element każdej decyzji administracyjnej. Zdaniem sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia nieprawidłowego, które nie opiera się na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne także z określoną w art. 8 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Sąd natomiast w żaden sposób nie podziela stanowiska skarżącej wskazującego, że organ miał obowiązek dokonywać rozważań sprawy w kontekście estetyki budynku i estetyki przestrzeni publicznej, po dokonanej termomodernizacji. Skarżąca tych argumentów w postępowaniu administracyjnym nie używała, dlatego też organ nie miał obowiązku dokonywać w tym zakresie rozważań. Przypomnieć należy, że to sama skarżąca ma obowiązek dostarczyć argumenty i dokumenty przemawiające za częściowym umorzeniem należności. Innymi słowy ciężar dowodu spoczywa na stronie, a nie organie. Rolą natomiast organu jest jedynie rozważenie tych przedstawionych argumentów i odniesienie się do nich w decyzji rozpoznającej wniosek. Reasumując, ponieważ organ orzekający w sprawie nie rozważył wniosku strony w oparciu o art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ufp, czym naruszył ww. przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, konieczne stało się, uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny zobowiązany będzie uwzględnić wskazania sądu zawarte powyżej i wniosek strony rozpoznać na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ufp. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu, który miał wpływ na treść rozstrzygnięcia i uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, na który składa się zwrot wpisu w wysokości [...] zł.