V SA/Wa 352/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi F. P. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy oddala skargę. Pismem z [...] grudnia 2018r. nr [...] Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - Biuro Wsparcia Inwestycyjnego poinformowała F. P. o odmowie przyznania mu pomocy finansowej w związku ze złożonym przez niego wnioskiem w ramach działania 2.5 "Akwakultura świadcząca usługi środowiskowe". Zaskarżone rozstrzygnięcie (akt) zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych: 14 lutego 2018 r. wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie w ramach naboru wniosków z Działania 2.5 ogłoszonego w styczniu 2018 r. i trwającego od 13 lutego 2018 r. do 28 lutego 2018 r. włącznie. W wyniku weryfikacji przedmiotowego wniosku (sygn. [...] ), w tym uzupełnień złożonych przez wnioskodawcę, stwierdzono, że wniosek kwalifikuje się do przyznania pomocy. Pismem [...] z [...] listopada 2018 r., zaproszono wnioskodawcę do Agencji celem podpisania umowy o dofinansowanie w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia doręczenie tego pisma. Jednocześnie poinformowano, że w sytuacji, gdy we wskazanym terminie liczonym od dnia odebrania pisma, wnioskodawca nie będzie mógł się stawić, obowiązany jest w ww. terminie skontaktować się z pracownikiem [...] Oddziału Regionalnego ARiMR celem ustalenia innego dogodnego terminu, nie dłuższego jednak niż 21 dni od dnia, na który przypadnie ww. 14-dniowy termin wynikający z treści pisma. W przedmiotowej sprawie zaproszenie celem podpisania umowy o dofinansowanie zostało odebrane przez wnioskodawcę 19 listopada 2018 r., zatem 14-dniowy termin na podpisanie umowy lub skontaktowanie się z wyznaczonym pracownikiem [...] Oddziału Regionalnego, w celu ustalenia innego terminu zawarcia umowy, upływał w dniu 3 grudnia 2018 r. W odpowiedzi na wspomniane pismo 30 listopada 2018 r. do Biura Wsparcia Inwestycyjnego (BWI) [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pismo wnioskodawcy, w którym oświadczył on, że będzie skłonny podpisać umowę o dofinansowanie, jeśli zostanie zmienione brzmienie § 4 umowy. Wnioskodawca zaproponował ażeby § 4 umowy miał następujące brzmienie: "Agencja będzie wypłacać rocznie sumę nie większą niż 17 574,24 zł po przyjęciu i pozytywnym zaakceptowaniu rocznego sprawozdania z wykonywanych przez beneficjenta zobowiązań określonych we wniosku o dofinansowanie". Z pisma wnioskodawcy wynikało, że nie jest zainteresowany jednorazową wypłatą całej kwoty pomocy z góry za pięć lat, tylko rozłożeniem kwoty pomocy na pięć transz wypłacanych corocznie, po uprzednim zweryfikowaniu przez Agencję realizacji podjętych przez niego zobowiązań. Odpowiedź na pismo wnioskodawcy, w sprawie możliwości zmiany wzoru umowy o dofinansowanie, została przesłana w dniu 3 grudnia 2018 r. na adres poczty elektronicznej R. M. wskazanego przez wnioskodawcę we wniosku o dofinansowanie, jako osoba uprawniona do kontaktu. Ten sposób kontaktu z wnioskodawcą wynikał z tego, że 3 grudnia 2018 r., upływał 14-dniowy termin przewidziany na zawarcie umowy, a ponieważ wnioskodawca nie podał we wniosku o dofinansowanie własnego adresu e-mail, korespondencja przesłana pocztą w wersji papierowej dotarłaby do niego już po upływie powyższego terminu. W przedmiotowym piśmie Agencja wskazała, że tryb i warunki przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach Działania 2.5 "Akwakultura świadcząca usługi środowiskowe", zostały określone w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej oraz wysokości stawek tej pomocy na realizację działań w ramach Priorytetu 2 - Wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze" (Dz.U. z 2017 r. poz. 515, z późn. zm. - dalej rozporządzenie z 28 lutego 2017 r.). Ponadto poinformowano, że na mocy art. 17 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1267 - dalej ustawa z 10 lipca 2015 r.) przygotowanie i zmiana wzorów umów o dofinansowanie, leżą w kompetencjach ministra właściwego do spraw rybołówstwa pełniącego funkcję instytucji zarządzającej Programem Operacyjnym "Rybactwo i Morze" na lata 2014- 2020. Odnosząc się do podnoszonej przez wnioskodawcę kwestii zmiany przepisów w zakresie trybu wypłaty pomocy Agencja zwróciła uwagę, że 14 czerwca 2018 r. ogłoszone zostało rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie Priorytetu 2 (Dz.U. z 2018 r. poz. 1146), w którym został zmieniony przepis dotyczący formy wypłacania pomocy i przewidziano w nim jednorazową wypłatę pomocy w miejsce dotychczasowego wypłacania jej w ciągu 5 lat w rocznych transzach. Mając powyższe na uwadze Agencja poinformowała wnioskodawcę, że zmiana umowy o dofinansowanie w zaproponowanej przez niego formie jest niemożliwa, gdyż stałoby to w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Następnie 3 grudnia 2018 r., doradca wnioskodawcy - R. M. poinformował telefonicznie pracownika Agencji prowadzącego sprawę, że wnioskodawca, po zapoznaniu się ze stanowiskiem Agencji dotyczącym braku możliwości zmiany obowiązującego wzoru umowy o dofinansowanie z Działania 2.5, zrezygnował z zawarcia umowy. Jednocześnie do końca dnia 3 grudnia 2018 r. wnioskodawca nie skontaktował się z wyznaczonym pracownikiem Agencji w celu poinformowania o ewentualnej zmianie decyzji dotyczącej zawarcia umowy o dofinansowanie oraz ustalenia innego dogodnego terminu jej podpisania. Wobec powyższego okoliczności te, stały się podstawą do zastosowania treści art. 16 ust. 1 ustawy z 10 lipca 2015 r oraz § 47 ust. 2 w zw. z ust. 1 rozporządzenia z 28 lutego 2017 r. i odmowy udzielenia pomocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie, F. P. wniósł o stwierdzenie, że odmowa przyznania pomocy jest niezasadna w świetle załączonych do skargi dokumentów i wniósł o zasądzenie wszelkich kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że w świetle załączonych do skargi dokumentów winę za opóźnienia w załatwieniu wniosku ponosi wyłącznie Agencja, co doprowadziło do tego, że umowa nie została podpisana do 14 czerwca 2018r. Wobec powyższego wniósł o rozstrzygnięcie Sądu, które miało polegać na zobowiązaniu Agencji do przedłożenia mu do podpisania umowy na warunkach prawnych obowiązujących w dniu złożenia przez niego wniosku o dofinansowanie oraz przekazania sprawy do prowadzenia innemu niż dotychczasowy pracownikowi Agencji. Do skargi skarżący załączył skargę z 6 października 2018 r. na pracownika Agencji W. N. skierowaną do [...] OR ARiMR w B., pismo z [...] listopada 2018 r. oraz odpis otrzymanego przez siebie rozstrzygnięcia z [...] grudnia 2018 r. Jeśli chodzi o skargę z 6 października 2018 r. to koncentrowała się ona na uchybieniach w procedowaniu wniosku jakich w ocenie skarżącego dopuścił się pracownik Agencji prowadzący jego sprawę, a które dotyczyły jego zdaniem niewłaściwych wezwań do uzupełnienia wniosku o udzieleniu pomocy, zaś pismo z [...] listopada 2018 r. dotyczyło woli zawarcia przez skarżącego umowy o dofinansowanie ale w sytuacji przyznania pomocy i wypłaty jej przez 5 lat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy, nie jest sporny co do kwestii związanych z okolicznościami, w związku z jakimi nie doszło do podpisania umowy o przyznanie pomocy o jaką wnosił skarżący składając 14 lutego 2018 r. wniosek o dofinansowanie na realizację operacji w ramach działania 2.5. "Akwakultura świadcząca usługi środowiskowe" dotyczący "Wsparcia wykorzystania tradycyjnych lub przyjaznych środowisku praktyk i technik w chowie i hodowli ryb'', zawartego w Programie Operacyjnym "Rybactwo i Morze". Skarżący jest zdania, że winę za brak podpisania umowy, na warunki której nie mógł się zgodzić, ponosi Agencja, której działania doprowadziły do tego, że w trakcie procedowania wniosku doszło do zmiany przepisów o zasadach udzielania pomocy, w związku z czym proponowano mu podpisanie umowy o dofinansowanie na warunkach, których on nie aprobuje. Dokonując oceny stanowiska skarżącego należy wskazać, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z 10 lipca 2015 r. o wspieraniu sektora rybackiego oraz rozporządzenie z 28 lutego 2017 r. o warunkach przyznawania pomocy w tym sektorze (szczegółowo określonych co do nazwy powyżej). Przypomnieć w związku z tym należy, że w dacie złożenia wniosku, w którym skarżący zadeklarował od 1 stycznia 2018 r., przez pięć kolejnych lat realizację opisanego w nim działania 2.5, określało rozporządzenie z 28 lutego 2017 r. Zgodnie z brzmieniem § 26 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia pomoc na realizację operacji w ramach działania akwakultura świadcząca usługi środowiskowe w zakresie wsparcia wykorzystania tradycyjnych lub przyjaznych środowisku praktyk i technik w chowie i hodowli ryb przyznawana była w formie rekompensaty wypłacanej raz na rok, przez 5 lat, za każdy rok kalendarzowy realizacji zobowiązań. Powyższa regulacja obowiązywała do 15 czerwca 2018 r. kiedy to w życie weszło rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniające rozporządzenie z 28 lutego 2017 r. (Dz. U. poz. 1146 - zwane dalej: "rozporządzeniem zmieniającym z 2018 r."). W rozporządzeniu zmieniającym z 2018 r. zawarty został przepis przejściowy w postaci § 2, który stanowił, że do postępowań w sprawie przyznania pomocy finansowej na realizacje operacji w ramach Priorytetu 2 — Wspieranie akwakultury zrównoważonej środowiskowo, zasobooszczędnej, innowacyjnej, konkurencyjnej i opartej na wiedzy, wszczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego z 2018 r. i niezakończonych zawarciem umowy o dofinansowanie, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego z 28 lutego 2017 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym z 2018 r. (z wyjątkiem kryteriów wyboru operacji do dofinansowania określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 2017 r., które stosuje się w brzmieniu dotychczasowym). Treść wskazanego wyżej § 2 przesądza o tym, że w odniesieniu do sprawy skarżącego, która w dniu wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego z 2018 r., tj. w dniu 15 czerwca 2018 r., była sprawą wszczętą lecz niezakończoną zawarciem umowy o dofinansowanie, zastosowanie miały przepisy rozporządzenia zmienianego z 28 lutego 2017 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 2018 r. Tym samym w związku z tym, że wniosek skarżącego wymagał uzupełnień, do dokonania których był wzywany, za wiążące w zakresie kwestii regulujących tryb wypłaty pomocy należy uznać zapisy określone w § 26 ust. 1 rozporządzenia zmieniającego z 2018 r., z którego wynika, że pomoc na realizację operacji w ramach działania akwakultura świadcząca usługi środowiskowe w zakresie wsparcia wykorzystania tradycyjnych lub przyjaznych środowisku praktyk i technik w chowie i hodowli ryb, przyznaje się w formie rekompensaty wypłacanej jednorazowo z góry za cały pięcioletni okres realizacji zobowiązań. Odnosząc się do stanowiska skarżącego co do tego, że winę za brak podpisania umowy w terminie przed zmianą rozporządzenia z 28 lutego 2017 r. (tj. przed 15 czerwca 2018 r.) ponosi Agencja, której pracownik bezzasadnie wzywał skarżącego do dokonywania wyjaśnień i uzupełnień należy stwierdzić, że kwestia oceny słuszności skargi złożonej na pracownika Agencji, leży w gestii Agencji a nie Sądu. Ponadto należy wskazać, że przepisy ustawy z 10 lipca 2015 r. jak również rozporządzenia z 28 lutego 2017 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym z 2018 r. w zakresie w nim wskazanym, są wiążące w sprawie, zatem organ ma obowiązek ich stosowania, co dotyczy również Sądu. Tym niemniej Sąd stwierdza, że z odpowiedzi na skargę wynika, że lista rankingowa wniosków, na podstawie której PO Regionalny ARiMR rozpoczął ocenę wniosków o dofinansowanie złożonych w ramach naboru ogłoszonego w dniach 13-28 lutego 2018 r., została ogłoszona 22 marca 2018 r. o czym poinformowano skarżącego pismem z 30 maja 2018 r. informując jednocześnie, że trwają prace legislacyjne nad zmianą rozporządzenia z 28 lutego 2017 r., co wpływa na wydłużenie rozpoznania wniosku. Pierwsze wezwanie do uzupełnienia braków wniosku, które dotyczyło konieczności poprawek jego treści w poszczególnych jego rubrykach i punktach szczegółowo wskazanych w wezwaniu, zostało dokonane pismem z 16 czerwca 2018 r. Kolejne wezwania dotyczące wprost uzupełnień wniosku, były skierowane do wnioskodawcy pismami z 7 września 2018 r. , 4 października 2018 r., przy czym wezwanie z 4 października 2018 r., dotyczyło kwestionowanego przez skarżącego obowiązku zasięgnięcia przez Agencję stanowiska Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. w zakresie zgodności rodzaju prowadzonej przez skarżącego działalności wynikającej z jego oświadczenia, w zestawieniu z decyzją PLW w S. z [...] listopada 2009 r. Z chronologii zdarzeń i działań w sprawie wniosku skarżącego wynika, że wszelkie czynności w sprawie skarżącego w zakresie uzupełnień wniosku, podejmowane były przez Agencję już po 15 czerwca 2018 r., a więc już po zmianie rozporządzenia z 28 lutego 2017 r. Jeśli chodzi o wezwania z 16 czerwca 1018 r., czy 7 września 2018 r., które wprost odnosiły się do braków wniosku, które to braki skarżący uzupełniał - należy uznać ich zasadność. Nie można zanegować także zasadności kontroli na miejscu, która miała miejsce 4 października, i o której poinformowano skarżącego pismem z 19 września 2018 r. , a która miała na celu zweryfikowanie powierzchni stawów na jakich prowadził on działalność hodowlaną. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie, Agencja zwracała się również o wyjaśnienia do innych organów, przy czym działania te także były prowadzone już po zmianie rozporządzenia, zatem zasadność występowania o ich udzielenie czy też brak zasadności, pozostaje bez wpływu na kluczową kwestię, że miało to miejsce już po zmianie rozporządzenia z 28 lutego 2017 r., w szczególności jego § 26 ust. 1. Z treści tego przepisu po zmianie wynikało, że pomoc na realizację operacji w ramach działania akwakultura świadcząca usługi środowiskowe w zakresie wsparcia wykorzystania tradycyjnych lub przyjaznych środowisku praktyki technik w chowie i hodowli ryb przyznaje się w formie rekompensaty wypłacanej jednorazowo z góry za cały pięcioletni okres realizacji zobowiązań, o których mowa w § 24, według określonych stawek. Tym samym należy wskazać, że w istocie od 22 marca 2018 r., od której to daty rozpoczęto procedowanie nad złożonymi wnioskami o przyznanie pomocy finansowej do 16 czerwca 2018 r. w odniesieniu do wniosku skarżącego, nie podejmowano bezpośrednich działań zmierzających do jego uzupełnień i poprawek. Z treści pisma z 30 maja 2018 r. skierowanego do skarżącego jednoznacznie wynika, że zaniechanie procedowania nad wnioskiem (zapewne nie tylko nad tym), wynikało z oczekiwania na zmianę rozporządzenia z 28 lutego 2017 r. Z odpowiedzi na skargę wynika, że zmiana rozporządzenia, miała na celu przyspieszenie wydatkowania środków przez Polskę w ramach Programu Operacyjnego "Polska i Morze", co wynika z uzasadnienia do projektu zmiany rozporządzenia jak również, że pierwsza umowa o dofinansowanie, została podpisana przez Agencję 27 czerwca 2018 r. zgodnie z warunkami określonymi przez rozporządzenie zmieniające z 2018 r. Należy stwierdzić w związku z tym, że jakkolwiek zrozumiałe są intencje organu, który zamierzał procedować w sprawie złożonych wniosków w sposób jednolity, zgodny ze zmienionymi przepisami w odniesieniu do wszystkich wnioskodawców, to bezspornie od 22 marca 2018 r. do 30 maja 2018 r. (pierwsze pismo skierowane do wnioskodawcy), organ w sprawie skarżącego nie podejmował wiążących czynności, co formalnie można uznać za opieszałość. Tym niemniej, przepisy ustawy jak również rozporządzenia, nie przewidują możliwości zawarcia, tak jak chce tego skarżący, umowy z zastosowaniem w odniesieniu do niego § 26 ust. 1 rozporządzenia z 28 lutego 2017 r. (którego odpowiednikiem jest § 4 wzoru umowy o dofinansowanie) w brzmieniu obowiązującym do 15 czerwca 2018 r., o czym była już mowa, a o czym przesądza § 2 rozporządzenia zmieniającego z 7 czerwca 2018 r. W sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego został pozytywnie zweryfikowany, w związku z czym pismem z 15 listopada 2018 r., został on wezwany do przystąpienia do podpisania umowy w terminie 14 dni od jego otrzymania, ewentualnie do wskazania innego odpowiedniego terminu na warunkach, które określa § 47 ust. 2 rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca odmówił podpisania umowy, z której treścią się zapoznał wnosząc o zmianę jej § 4 zgodnie z przedstawioną przez siebie propozycją. Propozycji zmiany umowy organ nie mógł uwzględnić, ponieważ zgodnie z § 47 ust. 3 jeżeli nie dojdzie do podpisania umowy w terminie o jakim mowa w § 47 ust. 1 lub 2 rozporządzenia wówczas należy zastosować odpowiednio art. 16 ust. 1 ustawy z 10 lipca 2015 r., który stanowi o odmowie udzielenia pomocy. W tej sytuacji organ zasadnie odmówił skarżącemu udzielenia dofinansowania. Należy wskazać w tym miejscu, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, funkcję Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym "Rybactwo i Morze" pełni minister właściwy do spraw rybołówstwa, który realizuje zadania m.in. z zakresu kształtowania treści przepisów prawa dotyczących realizacji ww. programu. Kompetencje te wynikają z art. 24 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw rybołówstwa w drodze rozporządzenia określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwrotu pomocy na realizację operacji w ramach poszczególnych priorytetów Programu Operacyjnego "Rybactwo i Morze" mając na względzie zapewnienie efektywności wdrażania tego programu, istotę i cel poszczególnych działań oraz wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. Zgodnie z powyższym, minister właściwy ds. rybołówstwa rozporządzeniem z 28 lutego 2017 r., a następnie rozporządzeniem zmieniającym z 2018 r., określił warunki i tryb przyznawania, wypłaty i zwrotu pomocy finansowej oraz wysokości stawek tej pomocy na realizację działań w ramach Priorytetu 2, w tym działania 2.5 "Akwakultura świadcząca usługi środowiskowe". Odzwierciedleniem regulacji zawartych w rozporządzeniu wykonawczym w zakresie m.in. trybu wypłaty pomocy finansowej, są zapisy określone w umowie o dofinansowanie, której wzór na mocy art. 17 ust. 2 i 3 ustawy przygotowuje minister właściwy do spraw rybołówstwa. W tym stanie rzeczy skoro skarżący odmówił zawarcia umowy z Agencją na warunkach zawartych w przedstawionym mu projekcie umowy, a był on zgodny z obowiązującymi przepisami należy uznać zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ppsa Sąd oddalił skargę.