V SA/Wa 353/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska- Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. A. na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia ... grudnia 2018 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu; uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi P. A. (dalej jako: "Skarżący") jest decyzja Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] grudnia 2018r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa P. z dnia [...] września 2018r. nr [...] zobowiązującą Skarżącego do zwrotu dofinansowania w kwocie 70.972 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 26 kwietnia 2012 r. została zawarta między Samorządem Województwa P. (Instytucja Pośrednicząca w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007- 2013"), a Skarżącym reprezentowanym przez R. K. umowa o dofinansowanie nr [...] na realizację operacji pod tytułem "Rozwój działalności gospodarczej poprzez otworzenie wypożyczalni sprzętu wodnego oraz gastronomii" w ramach Środka 4.1 "Rozwój obszarów zależnych od rybactwa" objętego osią priorytetową 4 - Zrównoważony rozwój obszarów zależnych od rybactwa Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013". Na podstawie umowy o dofinansowanie operacji, zarówno środki europejskie, jak i środki z budżetu państwa zostały Skarżącemu wypłacone zgodnie z jej zapisami w formie zaliczki – 67.072,00 zł w pierwszej transzy i 3.900,00 zł w drugiej. Przeprowadzona kontrola realizacji operacji wykazała, że Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności, na którą otrzymał pomoc oraz nie posiada rzeczy nabytych w trakcie realizacji operacji. W konsekwencji w okresie pięciu lat od dnia dokonania płatności końcowej nie utrzymał celu operacji polegającego na "podnoszeniu wartości produktów rybactwa na rzecz społeczności zamieszkującej obszary zależne od rybactwa na rzecz społeczności zamieszkującej obszary zależne od rybactwa poprzez rozszerzenie działalności o gastronomię i wypożyczalnię sprzętu wodnego". Tym samym Skarżący nie wywiązał się ze zobowiązań nałożonych na niego umową o dofinansowanie, w związku z czym decyzją z dnia [...] września 2018r. Marszałek Województwa P. zobowiązał go do zwrotu środków przyznanych w ramach tej umowy w kwocie 70.972,00 zł wraz z odsetkami. W dowołaniu od powyższej decyzji Skarżący wskazał, że jego zdaniem odpowiedzialny za zwrot środków jest R. K., który doprowadził do karalnych nadużyć. Sam Skarżący nigdy nie był wtajemniczony w działalność firmy i nie miał wglądu w dokumentację księgową. Potwierdził to w piśmie skierowanym do organu odwoławczego T. B. – kurator Skarżącego. Zdaniem kuratora Skarżący pełnił rolę "słupa" wykorzystywanego przez R. K. do wyłudzenia dofinansowania. Decyzja z dnia [...] grudnia 2018r. Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując w jej uzasadnieniu, że wszelkie czynności prawne dokonane w sprawie przez ówczesnego przedstawiciela Skarżącego, tj. przez R. K. w imieniu mocodawcy na podstawie pełnomocnictw pociągają za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego, co wynika z treści art. 95 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem można dokonać czynności prawnej przez przedstawiciela, z zastrzeżeniem przewidzianych w ustawie albo wynikających z właściwości czynności prawej wyjątków, przy czym czynności prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. W ocenie Ministra ww. norma obejmuje wszystkie rodzaje przedstawicielstwa, w związku z czym osobą zobowiązaną do wywiązania się z umowy o dofinansowanie jest Skarżący, a nie jego przedstawiciel. Następnie organ II instancji wskazał – odnosząc się do argumentacji Skarżącego jakoby nie był on wtajemniczony w prowadzenie działalności jaką firmował swoim nazwiskiem, a więc również w to, jakie zaciągał zobowiązania oraz jakie w jego imieniu i na jego rzecz podejmował działania pełnomocnik – że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2012 r., sygn., V CSK 568/11 konsekwencją umocowania pełnomocnika jest powstanie stosunku pełnomocnictwa, łączącego mocodawcę z pełnomocnikiem, którego istota polega na upoważnieniu pełnomocnika do działania w imieniu i ze skutkami dla mocodawcy. Powstaniu tych skutków mocodawca nie może się przeciwstawić dopóki trwa stosunek pełnomocnictwa. Organ zaznaczył jednocześnie, że przeciwko R. K. toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w K. o czyny z art. 286 § 1 i 284 § 1 kodeksu karnego, a termin rozprawy w tej sprawie został wyznaczony na 12 października 2018 r., jednak organ nie posiada informacji o rozstrzygnięciu Tutejszy organ nie posiada informacji o jego rozstrzygnięciu. Odnosząc się do pisma T. B. Minister stwierdził, iż brak jest dowodu z którego wynikałoby ograniczenie zdolności do czynności prawnych Skarżącego. Zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. - zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 12 kodeksu cywilnego - nie mają zdolności do czynności prawnych osoby, które nie ukończyły lat trzynastu, oraz osoby ubezwłasnowolnione całkowicie, zaś zgodnie z art. 17 kodeksu cywilnego do ważności czynności prawnej, przez którą osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych zaciąga zobowiązanie lub rozporządza swoim prawem, potrzebna jest zgoda jej przedstawiciela ustawowego. Odnosząc się do stanu zdrowia Skarżącego i ewentualnego częściowego ubezwłasnowolnienia Minister wskazał, że zgodnie z wyrokiem Sądu Apelacyjnego w B. z dnia 15 października 2015 r. sygn. I ACa 491/15 - nie można a priori przyjmować istnienia stanu wyłączającego świadomość nawet osób chorych psychicznie lub niedorozwiniętych umysłowo i to nawet wtedy, gdy są ubezwłasnowolnione całkowicie lub częściowo (...), gdyż w danym momencie działać one mogą z wystarczającym rozeznaniem, czyli w stanie tzw. lucidum intervallum. W skardze na powyższą decyzję Skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że środki publiczne, objęte obowiązkiem zwrotu określonym w zaskarżonej decyzji, zostały przyznane skarżącemu na podstawie umowy o dofinansowanie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego ( tj. Dz.U.2018.466 ) umowa o dofinansowanie: 1) jest zawierana, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej; 2) zawiera w szczególności: a) oznaczenie przedmiotu i stron umowy, b ) określenie: –warunków, terminu i miejsca realizacji operacji, –wysokości pomocy, –sposobu potwierdzenia poniesienia kosztów kwalifikowalnych, –warunków i terminów wypłaty środków finansowych z tytułu pomocy, –warunków rozwiązania umowy, –warunków i sposobu zwrotu środków finansowych z tytułu pomocy, w przypadku gdy pomoc jest nienależna lub została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem. Zgodnie z art. 15 ust. 3 umowa o dofinansowanie jest nieważna w przypadkach określonych w Kodeksie cywilnym lub w przypadku gdy sprzeciwia się przepisom, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisom ustawy. Należy też zauważyć, że to co jest expressis verbis wyrażone w zacytowanym art. 15 ust. 3 ustawy, nawet bez tego unormowania nie mogłoby budzić żadnej wątpliwości. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem umowy o przekazaniu środków publicznych są umowami w rozumieniu kodeksu cywilnego i chociaż dotyczą przekazania środków publicznych na określone cele , to ich treść oraz skutki muszą być oceniane zgodnie z regułami wynikającymi z prawa cywilnego. Skoro ważność umowy o dofinansowanie może być badana na podstawie przepisów prawa cywilnego, to także badane być powinno czy umowa nie jest obarczona wadami oświadczenia woli . W przypadku sprawy niniejszej dotyczy to także ważności pełnomocnictwa udzielonego R. K., gdyż reprezentował on P. A. przy zawieraniu umowy o dofinansowanie z 26.04.2012 r. Wskazać dalej trzeba, że Skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosił okoliczności, które mogły wskazywać, że powyższa umowa może być obarczona wadami oświadczenia woli. Trzeba przypomnieć, że w chwili obecnej skarżący jest osobą częściowo ubezwłasnowolnioną , od 16.11.2018 r. działa za niego kurator T. B. Oczywiście w chwili zawierania umowy o dofinansowanie był osobą w pełni zdolną do czynności prawnych . Jednak biorąc pod uwagę treść opinii sądowo psychiatrycznych sporządzonych dla potrzeb postępowania o ubezwłasnowolnienie ( sygn. akt XV Ns 408/17 Sądu Okręgowego w Gdańsku), postępowania karnego przeciwko R. K. ( sygn. akt II K 711/15 Sądu Rejonowego w Kartuzach ) istnieje duże prawdopodobieństwo, że również w 2012 r. mógł być osobą, która nie w pełni zdaje sobie sprawę ze znaczenia swoich czynności , szczególnie jeśli chodzi o podejmowanie zobowiązań prawnych. Zgodnie z art. 82 kc nieważne jest oświadczenie woli złożone przez osobę, która z jakichkolwiek powodów znajdowała się w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Dotyczy to w szczególności choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego, chociażby nawet przemijającego, zaburzenia czynności psychicznych. Kodeks cywilny określa też inne wady oświadczenia woli m.in. błąd ( art. 84 k.c. ), jego formę kwalifikowaną – podstęp ( art. 86 kc ) czy groźbę ( art. 87 kc ). Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosi, iż nie można zakładać z góry, że osoba chora psychicznie znajdowała się w chwili zawierania umowy w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli. Jest to oczywiście prawda, aczkolwiek trzeba przypomnieć, że w sprawie niniejszej mamy raczej do czynienia z osobą obarczoną brakami intelektu, a to wyklucza owe lucidum intervallum, o których wspomina organ. Jednak nade wszystko należy podkreślić, że organ powziąwszy informacje o sytuacji strony, o okolicznościch zawarcia umowy winien dążyć o wszechstronnego wyjaśnienia tych kwestii. Obowiązek organu wynika wprost z zasady legalizmu ( art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej ( art. 7 k.p.a.) zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa ( art. 8 k.p.a. ) oraz zasady informowania ( art.9 k.p.a.). Analiza postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dofinansowania wskazuje, że organ mimo świadomości, że ma do czynienia z osobą oględnie mówiąc nieporadną życiową, mając też informacje, że zachodzi prawdopodobieństwo, że Skarżący mógł paść ofiarą przestępstwa , nie wykazał żadnej aktywności, aby sprawdzić i ustalić powyższe okoliczności. Okoliczności, które należy jeszcze raz podkreślić, mogą mieć bezpośredni związek z ważnością zawartej umowy o dofinansowanie i ustaleniem osoby zobowiązanej do zwrotu dofinansowania. Nie jest rolą Sądu narzucanie organowi poszczególnych czynności , które winien przeprowadzić w toku ponownego rozpoznania sparwy. Jednak , zdaniem Sądu, samodzielne ustalenie przez Organ czy umowa z dnia 26.04.2012 r. jest ważnie zawarta ( z uwagi na kwestionowanie przez stronę ważności pełnomocnictwa do zawarcia umowy dla R. K.) przekracza ramy postępowania prowadzonego na podstawie art. 207 u.f.p. Organ zatem winien pouczyć stronę w trybie art. 9 i wyznaczyć termin na złożenie pozwu do sądu powszechnego. Tryb rozstrzygania sporów przed sądem powszechnym potwierdza treść § 16 ust. 1 umowy o dofinansowanie . Zdaniem Sądu, zawieszenie tego postępowania do czasu zakończenia postępowania karnego toczącego się przeciwko R.K. nie jest celowe, gdyż postępowanie karne nie rozstrzygnie o ważności umowy o dofinansowanie. Sąd powszechny, jeśli uzna za celowe , będzie mógł zawiesić postępowanie cywilne. Organ winien pamiętać , że obowiązuje go zasada informowania, wynikająca z art. 9 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ta zasada , o czym także była mowa wyżej została w sposób istotny naruszona w toku kontrolowanego postępowania, zwłaszcza biorąc pod uwagę cechy szczególne skarżącego, o czym także była już mowa. Reasumując, w toku kontrolowanego postępowania zaniechał prawidłowego i wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Nie wykazał ani własnej inicjatywy dowodowej, ani też nie pouczył strony o konieczności wytoczenia powództwa cywilnego o ustalenie nieważności umowy. Te naruszenia przepisów postępowania miały , w ocenie Sądu, istotny wpływ na jego wynik. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w wyroku.