V SA/Wa 3535/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant ref. staż. - Aleksandra Olczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich: 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. L. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] koło [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], przyznał E. L., na jego wniosek z dnia 11 maja 2005 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 r., płatność bezpośrednią do gruntów rolnych w łącznej wysokości 9.710,02 zł. W dniu 9 stycznia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] koło [...] wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...], wobec ujawnienia nowych, nieznanych organowi a istniejących w dniu wydawania decyzji ostatecznej okoliczności związanych z rozbieżnościami w deklaracji części działek ewidencyjnych. W następstwie wznowienia postępowania decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] koło [...] uchylił decyzję dotychczasowa z dnia [...] lutego 2006 r. i przyznał E. L. płatności z tytułu JPO w wysokości 2.236,50 zł oraz odmówił przyznania mu płatności UPO na 2005 r. Na skutek wniosku Strony postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] koło [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. i decyzją z dnia [...] października 2007 r. uchylił tę decyzję, równocześnie przyznając E. L. płatności z tytułu JPO w wysokości 4.619,25 zł oraz odmawiając przyznania mu płatności UPO na 2005 r. Od powyższej decyzji z dnia 29 października 2007 r. Strona wniosła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, który decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt I SA/Lu 146/08, stwierdził nieważność decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] koło [...] z dnia [...] października 2007 r. W tej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wydał w dniu 10 grudnia 2009 r. decyzję, którą uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. i rozstrzygnął co do istoty sprawy przyznając Stronie płatność JPO za 2005 r. w wysokości 4.619,25 zł. W wyniku rozpoznania odwołania na powyższą decyzję Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2009 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] lutego 2007 r. Decyzja ta została w dniu [...] września 2010 r., decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. Na skutek odwołania wniesionego przez Stronę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] października 2010 r. Zawiadomieniem z dnia 18 maja 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował E. L. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2007 r. uchylającej decyzję dotychczasową z dnia [...] lutego 2006 r. i przyznającej E. Lewickiemu. płatności z tytułu JPO w wysokości 2.236,50 zł oraz odmawiającej przyznania mu płatności UPO na 2005 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 1[...] lutego 2007 r. Równocześnie Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r., po przeprowadzeniu postępowania w trybie wznowieniowym, decyzję w której stwierdził, że decyzja z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu E. L. płatności na 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. E. L. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownik Biura Powiatowego z dnia 30[...] kwietnia 2012 r., jednakże Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji decyzją z dnia [...] marca 2013 r. wniosku tego nie uwzględnił. Decyzja ta została uchylona w całości przez Prezesa Agencji decyzją z dnia 26[...] kwietnia 2013 r. a nadto Prezes stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie płatności na 2005 r. W dniu 18 czerwca 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji poinformował E. L. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. przyznającej płatności na 2005 r. i w konsekwencji w dniu [...] lipca 2014 r. wydał decyzję o stwierdzeniu nieważność tej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania Strony Prezes Agencji decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...]r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił opinię, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] lutego 2006 r., przyznająca E. L. płatności, została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 kpa a w rezultacie art. 23 24 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Przyznanie pomocy nastąpiło bowiem bez rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału dowodowego. Organ nie podjął, pomimo posiadanej wiedzy, wyjaśnienia rozbieżności co do rodzaju upraw w deklaracji upraw zgłaszanych we wniosku, a to stanowiło rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. Równocześnie w odniesieniu do roku 2006 rodzaje roślin uprawnych do przyznania UPO, o której mowa w art. 2 ust. 3 pkt 2 lit. d ustawy o płatnościach zostały określone m. innymi w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r. (Dz.U. Nr 42, poz. 280). Zgodnie z tym rozporządzeniem (§ 1 ust. 1 pkt 3) płatnościami uzupełniającymi są objęte uprawiane w plonie głównym rośliny z grupy roślin wysokobiałkowych, tj. bób, bobik, groch siewny i łubin słodki – a Stronie przyznano płatność UPO do powierzchni gruntów, na których zadeklarowano uprawę łubinu gorzkiego. Zatem, zdaniem organu, rażąco został naruszony § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r. (Dz.U. Nr 42, poz. 280) oraz art. 23 i 24 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014 r. E. L. wniósł o jej uchylenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi, że organ nie uzasadnił zaskarżonej decyzji prawidłowo i zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa; art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga ustalenia zaistnienia "rażącego" naruszenia prawa, do czego w sprawie niniejszej nie doszło a nadto w chwili wydawania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. nie było wiążących ustaleń co do zasad przyznawania płatności dla łubinu słodkiego i gorzkiego. Niezależnie od tego zajął stanowisko, że kryteria podziału łubinu na słodki i gorzki nie są ostre. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne, w granicach określonych przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz jej art. 3 kontrolują działalność organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stanął na stanowisku, iż zarzut naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego jest w pełni uzasadniony, co prowadzi do uchylenia decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014 r. Zarówno postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jak i decyzją ją poprzedzającą prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, którego podstawą jest art. 156 § 1 kpa. Sąd podkreśla, że takie postępowanie stanowi swoisty wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja ta jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest więc kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. Ma obowiązek rozpatrywać ją wyłącznie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka tu wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest m.in. rażące naruszenie prawa (pkt 2 art. 156 § 1 kpa). Na zaistnienie tej właśnie przesłanki powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. W kwestii interpretacji pojęcia "rażące naruszenie prawa", którym operuje przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1. naruszenie prawa musi mieć charakter oczywisty, 2. charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, 3. muszą za tym przemawiać racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Na gruncie rozpoznawanej sprawy podnieść należy, iż organy obu instancji dopatrzyły się rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., poprzez niewystarczające rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Wskazano na rażące naruszenie art. 7 i 77 kpa. W ocenie organów w rozpoznawanej sprawie rażące naruszenie prawa wyraża się w tym, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego o przyznaniu płatności została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 kpa a w rezultacie art. 23 24 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Przyznanie pomocy nastąpiło bez rozpatrzenia całości zgromadzonego materiału dowodowego. Organ nie wyjaśnił rozbieżności co do rodzaju upraw w deklaracji upraw zgłaszanych we wniosku. Doszło też do rażącego naruszenia § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r. (Dz.U. Nr 42, poz. 280). Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 tego przepisu płatnościami uzupełniającymi są objęte uprawiane w plonie głównym rośliny z grupy roślin wysokobiałkowych, tj. bób, bobik, groch siewny i łubin słodki – a Stronie przyznano płatność UPO do powierzchni gruntów, na których zadeklarowano uprawę łubinu gorzkiego. W ocenie Sądu natomiast, w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2006 r., dotyczącej przyznania E. L. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. doszło jedynie do naruszenia przepisów postępowania poprzez niewłaściwie prowadzone postępowanie dowodowe a w konsekwencji do niepełnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego. Jak przyjmują komentatorzy posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieostrym pojęciem rażącego naruszenia prawa wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. Zwracają uwagę, iż w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 1988 r., sygn. I SA 636/87, zawarł stwierdzenie, że naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 kpa, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 kpa. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w nowszym orzecznictwie NSA (wyrok z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. II GSK 2098/11), w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, iż wypracowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska nadają nową, pełniejszą treść znaczeniu "rażące naruszenie prawa", zgodnie z którym decyzja rażąco naruszająca prawo to taka decyzja, która wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, w tym skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy nie rozważył w należyty sposób powyższych kwestii. Sąd podkreśla, iż powoływanie przez organ na rażące naruszenie w decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r. (Dz.U. Nr 42, poz. 280) jest oczywiście chybione. Przepis ten zaczął obowiązywać dopiero w dniu 14 marca 2006 r., a więc już po wydaniu decyzji przyznającej płatności za 2005 r. Nadto dotyczył wyłącznie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien mieć na względzie uwagi Sądu a nadto wziąć pod rozwagę, że obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące, pamiętając, iż nie każde, nawet bezsporne, naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji, zwłaszcza w odniesieniu do przepisów postępowania. Organ winien także w swej decyzji uwzględnić i ocenić skutki społeczno-gospodarcze, jakie pociąga za sobą naruszenie uznane za rażące i dokonać analizy rozstrzygnięcia tak pod kątem jego społecznej akceptacji jak i możliwości jego zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W sprawie trudno nie odnieść się krytycznie do faktu, iż na przestrzeni ok. 8 lat organy wydały kilkanaście decyzji zmierzając, bezskutecznie, do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. Nie służy to realizacji zasady stabilności decyzji administracyjnej ani też nie pogłębia zaufania do organów Państwa, którą to zasadę formułuje art. 8 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.