V SA/Wa 3541/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. spec. - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie; uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, z dnia [...] lipca 2014r. Decyzją z [...] lipca 2014 r. r. Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w G. (dalej: organ I instancji) wymierzył Panu J. K. karę pieniężną w wysokości 20 000 zł na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62 poz. 574 ze zmianami, dalej: ustawa o rybołówstwie) w związku z § 3 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76 poz. 671 ze zmianami, dalej: rozporządzenie Ministra MRiRW). Powodem wymierzenia kary było to, że skarżący będąc kapitanem wspólnotowego statku rybackiego [...] w rejsie połowowym zakończonym w porcie [...]. dnia [...] marca 2014r. wpisał nieprawdziwe dane do dziennika połowowego dotyczące złowionych i przechowywanych na statku ryb, czym naruszył przepisy art. 39 ust. 1 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 31 ust. 1 (załącznik X) rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 401/2011 z 8 kwietnia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe przepisy wykonawcze do rozporządzenia Rady (WE) Nr 1224/2009 z dnia 20 listopada 2009 r. ustanawiającego wspólnotowy system kontroli w celu zapewnienia przestrzegania przepisów wspólnej polityki rybołówstwa oraz art. 14 ust. 2 lit. f rozporządzenia Rady (WE) nr 1224/2009, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 847/96, 2166/2005, (WE) nr 388/2006, (WE) nr 509/2007, (WE) nr 676/2007, (WE) nr 1098/2007, (WE) nr 1300/2008, (WE) nr 1342/2008 i uchylające rozporządzenia (EWG) nr 2847/93, (WE) nr 1627/94 oraz WE) nr 1966/2006 (Dz. UE L 343 – dalej: rozporządzenie WE 1224/2009). Postępowanie wszczęto w oparciu o protokół kontroli statku z [...].03.2014 r., w którym stwierdzono na statku 58 sztuk łososi i 57 sztuk troci, podczas gdy w dzienniku połowów wpisano 11 sztuk łososi i 104 sztuk troci. Skarżący nie zgodził się z ustalonym stanem gatunkowym. Powoływał się na trudności z odróżnieniem łososi od troci, oraz na to, że proporcje złowionych przezeń gatunków ryb łososiowych są zgodne z ostatnimi wyładunkami i rejestrami innych kutrów rybackich. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że inspektorzy rybołówstwa morskiego przy ocenie składu gatunkowego w czasie kontroli określali jako łososia tylko te ryby, które nie budziły żadnych wątpliwości, oceniając takie cechy morfologiczne jak: kształt ciała, kształt głowy i wieczek skrzelowych, wybarwienie ciała, kształt trzonu ogonowego oraz płetwy ogonowej. Ponadto wykonano dokumentację fotograficzną, w której fotografowano każdą sztukę ryby rozpoznanej jako łososia. Organ wskazał, że zgodnie z treścią § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 22 lipca 2011 r. w sprawie gatunków ryb, których zasoby wymagają wzmożonej ochrony lub wzmożonego nadzoru (Dz. U. Nr 161 poz. 973) łosoś jest gatunkiem poddanym szczególnej ochronie, w związku z czym nietrafny jest argument skarżącego o znikomej szkodliwości ze względu na taką samą cenę zbycia obu gatunków. Błędny wpis dotyczył 47 sztuk łososi. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Ministra Rolnictwa. Zarzucił, że statystyka połowu ryb ma znikome znaczenie, nie odbiega od raportów przyjmowanych od innych rybaków wysyłanych do stosownych organów UE. Podniósł też, że w tym samym czasie był na łowisku z innymi rybakami łowiącymi łososiowate i u innych inspektorzy nie stwierdzili uchybień, mimo że łowili takim samym sprzętem i mieli takie same wpisy. Zwrócił uwagę, że na zdjęciach widoczne są tylko 3 cechy z 8 różniących łososia od troci. Podniósł, że wysokość kary wielokrotnie przekracza wartość zakwestionowanych ryb. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] października 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy opisał przebieg postępowania w sprawie, przytoczył treść mających w sprawie zastosowanie przepisów art. 63 ust. 1 pkt 2 ustawy o rybołówstwie, art. 14 ust. 1 rozporządzenia 1224/2009 i § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra RiRW w sprawie wysokości kar pieniężnych. Stwierdził, że skarżący wpisał stan połowu niezgodnie ze stanem faktycznym. Biorąc pod uwagę wieloletnie doświadczenie skarżącego w połowie ryb łososiowych, organ nie dał wiary jego wyjaśnieniom co do trudności w odróżnieniu łososi od troci. Wysokość kary uznał za adekwatną do wagi wykroczenia, uwzględniając ilość błędnie wpisanych do dziennika ryb i wartość odłowionych a niezaraportowanych ryb. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na omówiona decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W skardze tej wskazał na podobieństwo łososi i troci i trudności w ich rozróżnieniu również przez inspektorów rybołówstwa. Zarzucił różne traktowanie rybaków łowiących łososiowate. Wskazał też na to, że zdjęcia nie pozwalają na odróżnienie gatunków ryb, gdyż tylko 2 z 8 różnic morfologicznych mogą być widoczne na zdjęciu. Podniósł też zarzut naruszenia art. 58 ustawy o rybołówstwie przez to, że inspektorzy nie zastosowali się do tego przepisu i nie zatrzymali połowu do celów analizy, lecz wykonali tylko dokumentację zdjęciową. Skarżący powtórzył też zarzut niezgodności z Konstytucją RP rozporządzenia o wysokości kar. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.". Dodać warto, że w świetle art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Podstawą wymiaru kary były przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie. Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r. o sygn. akt K 31/13 Trybunał Konstytucyjny (w pkt 4 a) orzekł, że § 2 - § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie w zakresie, w jakim określają dolne granice kar pieniężnych są niezgodne z art. 63 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie w związku z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził, że "Minister Rolnictwa określając w rozporządzeniu z 2005 r. górne granice kar, nie wykroczył poza wysokość określoną w ustawie, to jednak – w części dotyczącej określenia dolnej granicy za dane przekroczenie – zaostrzył reżim przewidziany w ustawie o rybołówstwie. Ustawodawca nie ustanowił dolnej granicy kar, zaś minister, ustalając dolne stawki spowodował, że w wypadku stwierdzenia określonego naruszenia, organ wymierzający kary (okręgowy inspektor rybołówstwa morskiego) nie może nałożyć kary w wysokości niższej niż przewidziana w rozporządzeniu z 2005 r. W konsekwencji uniemożliwił realne stosowanie kryterium szkodliwości czynu". Trybunał dalej wykazywał, że "gdyby ustawodawca widział konieczność określenia dolnej granicy odpowiedzialności za konkretne naruszenie, to dałby temu wyraz, odpowiednio formułując przepis typizujący dany rodzaj naruszenia, albo skonstruowałby upoważnienie ustawowe zawierające wyraźne wskazania, że minister jest umocowany do określenia górnej i dolnej granicy odpowiedzialności" i w efekcie przyjął, że "wprowadzenie kary minimalnej nie ma dostatecznej podstawy prawnej, nie mieści się w ogólnym upoważnieniu do określenia wysokości kar. Nie ulega wątpliwości, że ustanowienie kary minimalnej ogranicza w istotny sposób możliwość zrealizowania w procesie wymierzenia kar sformułowanej w art. 63 ust. 4 ustawy o rybołówstwie dyrektywy zróżnicowania kar w zależności od rodzaju naruszenia i społecznej jej szkodliwości". W myśl art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Określenie "moc powszechnie obowiązująca" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy powinni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia. W świetle powołanej treści art. 190 ust. 1 Konstytucji RP nie powinno budzić wątpliwości, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą skargę uwzględnił stan niekonstytucyjności istniejący również w czasie stosowania niekonstytucyjnych przepisów przez organy. Mając na uwadze treść pkt 4a sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że § 3 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 21 kwietnia 2005 r. - na skutek wyroku TK nie może być stosowany w zakresie, w którym określa wysokość dolnej granicy kary. W piśmiennictwie przyjmuje się, że złożoność skutków wyroku takiego jaki zapadł w sprawie o sygn. akt K 31/13 polega na tym, że w zakresie, który nie został wskazany w sentencji, kontrolowany przepis nie zostaje uznany za sprzeczny z Konstytucją; skutek taki następuje wyłącznie w odniesieniu do zakresu wskazanego w sentencji orzeczenia (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński: Komentarz, s. 214; L. Garlicki: Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, (w:) Studia nad prawem). Ponieważ organy wymierzyły karę w oparciu o niekonstytucyjny przepis określający jej dolną granicę, to zaskarżona decyzja naruszała prawo materialne, to jest art. 63 ust. 1 pkt 2 i art. 64 ust. 1 ustawy o rybołówstwie przez nieuwzględnienie przy wymiarze kary, że nie była określona dolna granica tej kary. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących niewłaściwego wykazania niezgodności zapisów w dzienniku połowów z rzeczywistością. W ocenie Sądu organy w sposób należyty, zgodnie z wymogami przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 7, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego wykazały, że skarżący złowił więcej łososi niż wykazał w dzienniku połowów. Wnioski organu oparte na wyglądzie cech odróżniających, dokumentacji fotograficznej i wiedzy fachowej kontrolujących były logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. Skarżący nie skorzystał z możliwość zaznaczenia w protokole kontroli swoich szczegółowych uwag co do ewentualnych nieprawidłowości w kontroli, czym sam ograniczył sobie możliwość polemiki z ustaleniami kontrolujących. Zarzuty dotyczące przy tym praktyki kontroli w innych przypadkach nie mają w sprawie znaczenia. Nietrafny jest zarzut niezatrzymania przez kontrolujących zakwestionowanych ryb, bowiem powołany przez skarżącego przepis art. 58 ustawy o rybołówstwie nie nakłada na nich takiego obowiązku, a daje tylko taką możliwość, z której nie musieli korzystać. Rozpoznając ponownie sprawę organ będą miały na uwadze treść przepisów prawa materialnego uwzględniając wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego oraz art. 137 ustawy z dnia 19 grudnia 2014 r. o rybołówstwie morskim (Dz. U. z 2015 r. poz. 222) nakazujący stosować w sprawie niniejszej dotychczasowe przepisy. Ponieważ organy orzekały o karze w niezgodnie z prawem określonych granicach, sąd nie rozważał zarzutów dotyczących nieadekwatności kary do zaistniałego naruszenia. Organy ponownie rozważając ewentualne nałożenia kary będą ją miarkować w granicach od 0 do 25 000 zł, (co wynika z § 3 pkt 5 rozporządzenia o karach przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego). Oprócz funkcji represyjnej kary, motywującej do unikania naruszania prawa, organy przy jej wymiarze powinny brać również pod uwagę subiektywną możliwość niezawinionego (omyłkowego) wpisania troci zamiast łososi, jak też spodziewaną przez skarżącego korzyść materialną z niezgodnego z rzeczywistością wpisania stanu połowu do dziennika połowów. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.