V SA/Wa 3542/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu renty strukturalnej: oddala skargę. Po rozpatrzeniu odwołania J.P. od decyzji nr [...] Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2009 r. o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] grudnia 2008 r. o przyznaniu renty strukturalnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne : W dniu [...]sierpnia 2007 r. J.P. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. w dniu [...] lutego 2008 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania renty strukturalnej. Dnia [...] czerwca 2008 r. strona złożyła kolejny wniosek o przyznanie renty strukturalnej a w dniu [...] listopada 2008 r. zmianę do wniosku o przyznanie renty strukturalnej, w którym dokonała zmiany w zakresie osoby przejmującej gospodarstwo, jak również sposobu przekazania gospodarstwa - z następcy na powiększenie gospodarstwa rolnego. W dniu [...] listopada 2008 r. J.P. przedłożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Z. dokumenty potwierdzające przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, w tym. m.in. akt notarialny Repertorium A Nr [...]. Z kolei w dniu [...] grudnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu J.P. renty strukturalnej od listopada 2008 r. do grudnia 2014 r. w wysokości 954,44 zł. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy ww. decyzję. Strona nie wniosła skargi do WSA na decyzję organu II instancji. W dniu [...] września 2014 r. J.P. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. wniosek o zmianę decyzji o przyznaniu renty strukturalnej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] października 2014 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie tego wniosku a Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. postanowienie nr [...] o jego uchyleniu w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. wezwał stronę do usunięcia braków formalnych we wniosku z dnia [...] września 2014 r. Strona pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. doprecyzowała, że ww. wniosek należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, "a jeżeli ta podstawa stanie się nieaktualna po prawomocnym zakończeniu postępowania (....)" jako wniosek o wznowienie postępowania. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] lutego 2009 r. Prezes ARiMR wskazał, iż kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w związku z powyższym nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. strona wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8, 10, 11, 15 k.p.a., w sposób rażący poprzez ich niezastosowanie i tym samym błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; brak wyjaśnienia i dokładnego wskazania przepisów intertemporalnych, uzasadniających stosowanie rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2007 r., co skutkowało naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy skarżona decyzja nie stwierdza nieważności postępowania, w którym nie wskazano podstawy prawnej i nie uzasadniono braku zastosowania aktualnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191, z późn. zm.). Strona wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i wydanie decyzji o przyznaniu renty strukturalnej na podstawie rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Uznając bezzasadność wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i rozpatrzył materiał dowodowy. Prawidłowo również dokonał analizy przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. pod kątem ich ziszczenia się bądź nie. Brak jest zatem uzasadnienia dla twierdzenia strony o naruszeniu podstawowych zasad postępowania, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji. Przyjmuje się, wprawdzie co do zasady, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku rażącego naruszenia przepisów procesowych. W takiej jednak sytuacji, uchybienia procesowe musiałyby prowadzić do naruszenia przepisu prawa materialnego. Zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności nie jest w takim przypadku wykluczone, pod warunkiem, iż końcowy rezultat rażących uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swoją treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 1717/12). W przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego niezastosowania art. 10 k.p.a. zauważono, że brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, nie zawsze może stanowić uchybienie mogące skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Bez wątpienia taka kwalifikowana sytuacja będzie miała miejsce w przypadku, gdy brak zawiadomienia z art. 10 k.p.a. spowodowałby, że strona nie może przedstawić dowodów, czy też złożyć istotnych wyjaśnień w sprawie, mogących mieć zastosowanie do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. W niniejszej sprawie, istota problemu dotyczy kontroli decyzji w kontekście wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., zatem nie można zgodzić się ze stroną, że niezastosowanie art. 10 k.p.a. mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania nieważnościowego nie jest przecież merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Również za nietrafne i niezasadne uznano podniesione w odwołaniu zarzuty (i argumentację powołaną na ich poparcie) dotyczące naruszenia skutkującego wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił w szczególności, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej stanowi wyjątek od kodeksowej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i z tego powodu przesłanki nieważnościowe wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. nie powinny być interpretowane rozszerzająco (wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 963/13). Wskazano również, że w doktrynie prawa administracyjnego ukształtował się pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. W kwestii zasadności argumentów podniesionych przez stronę w zakresie braku wyjaśnienia i dokładnego wskazania przepisów intertemporalnych uzasadniających stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750, z późn. zm) wskazano iż Prezes ARiMR w decyzji nr [...] wyjaśnił stronie prawidłowość zastosowania przepisów ww. rozporządzenia. Z uwagi na fakt, że wniosek strony został złożony w dniu [...] czerwca 2008 r., rozporządzenie zostało ogłoszone w Dz. U. z dnia 21 czerwca 2007 r. i weszło w życie z dniem ogłoszenia, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR był zobligowany do rozpatrzenia wniosku strony na podstawie przepisów ww. rozporządzenia. Zatem w ocenie MRiRW, wniosek strony złożony w dniu [...] czerwca 2008 r. był rozpatrywany prawidłowo zgodnie z przepisami rozporządzenia MRiRW z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy (...) Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. ma z kolei zastosowanie do spraw wszczętych na podstawie wniosków złożonych w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006. Wniosek J.P. o przyznanie renty strukturalnej został złożony poza ww. okresem i z tego powodu nie mógł być rozpatrywany w trybie rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. Rozpatrując przedmiotową sprawę MRiRW stwierdził, że nie wystąpiły również pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył J.P. zarzucając jej : 1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), a mianowicie: a. art. 7 i art. 8 Kodeksu Postępowania Administracyjnego polegające na naruszeniu zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez dowolne stosowanie mniej korzystnego z dwóch obowiązujących w jednym czasie rozporządzeń dotyczących renty strukturalnej; b. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji z uwagi na to, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa zarówno procesowego (wskazanego w treści art. 7 i 8 k.p.a.) jak i materialnego, a mianowicie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - poprzez ich niezastosowanie i przyznanie skarżącemu renty w zaniżonej wysokości. 2. Naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest zastosowanie § 19 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty Strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750, ze zm.) zamiast rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Naruszenie polegało na tym, że oba rozporządzenia obowiązywały w tym samym czasie, a organ administracji zastosował rozporządzenie mniej korzystne dla skarżącego. 3. Sprzeczność istotnych ustaleń Organu z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki przyznania renty strukturalnej na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Naruszenie polegało na tym, że oba rozporządzenia obowiązywały w tym samym czasie, a organ administracji zastosował rozporządzenie mniej korzystne dla skarżącego. Podnosząc ww. zarzuty skarżący wniósł o : 1. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie wniosku do ponownego rozpatrzenia; 2. Zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. ewentualnie o : 3. Stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu renty strukturalnej skarżącemu, oraz przyznanie tejże renty na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.04.2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Wniesienie skargi skutkowało koniecznością jej oddalenia. Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 156 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) byłą niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czy zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 kpa jest m.in. i ta na którą powoływał się skarżący. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w w/w przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie skarżącemu renty strukturalnej nie tylko nie zostały naruszone w sposób rażący ale i nie zostały naruszone w jakikolwiek inny sposób. Sąd stoi na stanowisku, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego o przyznanie renty strukturalnej złożony w dniu [...] czerwca 2008 r., był rozpatrywany prawidłowo tj. zgodnie z przepisami rozporządzenia MRiRW z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Prezes ARiMR w decyzji nr [...] wyjaśnił skarżącemu prawidłowość zastosowania przepisów ww. rozporządzenia. Z uwagi na fakt, że wniosek skarżącego został złożony w dniu [...] czerwca 2008 r., a rozporządzenie zostało ogłoszone w Dz. U. z dnia 21 czerwca 2007 r. i weszło w życie z dniem ogłoszenia, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR był zobligowany do rozpatrzenia wniosku skarżącego na podstawie przepisów tegoż rozporządzenia. Skarżący został również poinformowany, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. ma zastosowanie do spraw wszczętych na podstawie wniosków złożonych w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006. W związku z faktem, że jego wniosek o przyznanie renty strukturalnej został złożony w dniu [...] czerwca 2008 r., nie mógł być rozpatrywany w trybie rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2004 r. Nie można więc zgodzić się z zarzutem skarżącego co do naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez zastosowanie § 19 ust. 4 rozporządzenia MRiRW z dnia 19 czerwca 2007 r. zamiast rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. Zdaniem sądu zastosowanie ostatniej z ww. regulacji (tak jak chce tego skarżący) byłoby pozbawione podstaw. Przypomnieć bowiem trzeba, iż jego pierwszy wniosek złożony w dniu [...] sierpnia 2007 r. skutkował odmową przyznania renty i nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla procedowania nad wnioskiem późniejszym. Należy zgodzić się z organem także wówczas kiedy podkreśla on iż działanie "Renty strukturalne", jako jedno z działań Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, zostało zakończone ze względu na osiągnięcie planowanej, liczby beneficjentów tego działania. Wstrzymanie przyjmowania wniosków zostało bowiem wprowadzone na podstawie tego rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 135, poz. 951), (weszło w życie z dniem 11 sierpnia 2006 r.). Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 tak zmienionego rozporządzenia renty strukturalne są przyznawane do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na uzyskiwanie rent strukturalnych lub do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie zakładany na 2008 rok wskaźnik wykonania tego planu określony w załączniku do obwieszczenia MRiRW z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958). Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skarżącego dotyczącym naruszenia przepisu prawa materialnego polegającym na tym, że "oba rozporządzenia obowiązywały w tym samym czasie, a organ administracji zastosował rozporządzenie mniej korzystne." Sąd podkreśla, iż w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano trafnie na przepisy intertemporalne skutkujące koniecznością zastosowania rozporządzenia " nowego’’. Uznając zatem, iż wniesiona skarga była bezzasadna sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.